VELEZ FUNES - DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO II

pag. 246Estamarañanormativaobedece a que con el correr de los años, cada legislación que ha ido regulando alguna materia en la que interviene el Estado y eventualmente ha creado alguna autoridad de aplicación de sus prescripciones, le ha conferido contra sus decisiones un recurso judicial. lO Es preciso remarcar que es errada la denominación como "recursos" de estas VÍas procesales establecidas como medio de controljudicial de la administración. En efecto, de sede administrativa a lajudicial no hay recursos sino acciones 11 , ya que no se trata de una simple revisión de lo actuado sino de lajurisdicción plena del tribunal para revisar, para repasar en todo su alcance y plenitud el acto administrativo cuestionado o impugnado. 12 Por otra parte, se habla de recursos cuando dentro de una misma esfera o sede, ya sea ésta administrativa o judicial, acudimos al órgano superior quien efectúa un control de lo actuado por el inferior. Pero mal se puede emplear esta terminología cuando saltamos de la administración al órgano judicial, siendo más apropiado denominar a estos remedios procesales como "acciones" y no "recursos". Asimismo, el recurso presupone una instancia anterior, lo que no ocurre en el proceso contencioso administrativo, por cuanto la instancia administrativa previa, se trate de recursos administrativos o reclamaciones, no tiene entidadjurisdiccional, de conformidad a 10 normado por el arto 109 de la Constitución Nacional. Autorizada doctrina ha sostenido que el "recursojudicial" es un acto procesal en el cual se formula una pretensión contra un acto administrativo y con el que se inicia unjuicio administrativo es-

10 Para darse una idea de la magnitud de recursos judiciales a nivel nacional, consultar DANIELIAN, Miguel, Recursos judiciales y procedimientos administrativos, Rubinzal-Culzoni, Bs. As., 2000. 11 La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido que este tipo de recursos no deben ser entendidos como una apelación a un tribunal de Alzada, toda vez que no se apela de la sede administrativa a la judicial (conf Fallos 1:309). 12 Conf. DROMI, Roberto, Derecho administrativo, Ciudad Argentina, Bs.As., 1997,pág. 914.

pag. 247pecial O extraordinario. 13 Consiste en un modo de impugnación de actos administrativos, pero a diferencia de la acción contenciosa propiamente dicha, existe a nuestro juicio una limitada posibilidad de adicionar a la pretensión impugnatoria una reclamación de daños y perjuicios.14 Sin embargo, alguna jurisprudencia ha descartado la procedencia de la pretensión resarcitoria por esta vía. 15 N o debe entenderse a estas acciones como si se trataran de una simple apelación, ya que en defensa de garantías constitucionales, debe mediar un "controljudicial suficiente" de la Administración, tal como reiteradamente lo ha sostenido nuestro más alto Tribunal a partir del caso "Fernández Arias"16 y tal objetivo sólo se cumple con un proceso enel que se permita una amplia posibilidad de ofrecer y producir prueba.

e) Los recursos judiciales en particular

Insumiría toda esta obra la mención y breve explicación de todos los recursos judiciales existentes, que no sólo recaen en el fuero contencioso administrativo, sino incluso ante el fuero civil, comercial, penal económico, de la seguridad social, etc. Portal razón,

13 DIEZ, Manuel María, op. cit., pág. 218. En igual sentido ALTAMIRA GIGENA, Julio l., "Impugnación de los actos administrativos que vulneren derechos de los agentes públicos", en Revista de la Universidad de Buenos Aires, Universidad de Buenos Aires, Bs. As., 1983, pág. 107. 14 Tal el caso del pedido de haberes caídos o daño moral en el marco de un recurso judicial fundado en el arto 39 de la Ley Marco de Empleo Público N° 25.164. 15 Cám. N ac. Apel. Cont. Adm. Fed., Sala 111,29/10/1998, en autos "Gas Natural BANSA el Res. 202198 ENARGAS" y "Cooperativa de Obras, Servicios Públicos y Servicios S. Ltda. de Tres Arroyos el ENRE", ED, 177-82l. 16 Fallos 247 :646.

pag. 248pensamos más apropiado dedicarnos a los que la prácticajudicial nos muestra como más comunes.

1. Recurso judicial contra actos administrativos de las universidades nacionales (art. 32, ley 24. 521)

La Ley de Educación Superior N° 24.521 fija el marcoregulatorio de las instituciones destinadas a la formación superior. Dentro de ese contexto, el arto 32 establece: "Contra las resoluciones definitivas de las instituciones universitarias nacionales, impugnadas con fundamento en la interpretación de las leyes de la N ación' los estatutos y demás normas internas, sólo podrá interponerse recurso de apelación ante la Cámara Federal de Apelaciones con competencia en el lugar donde tiene su sede principal la institución universitaria". Esta norma reconoce como fundamento el afianzamiento de la autonomía universitaria, derogando implícitamente la posibilidad de interponer recurso de alzada (art. 94, RLNPA) por ante el Ministerio de Educación. La Ley de Educación Superior le dedica un sólo artículo a este recurso de apelación, sin que hasta la fecha haya sido reglamentado. Son objeto del recurso bajo estudio, las resoluciones definitivas de las instituciones universitarias nacionales, debiendo entenderse por tales, desde un punto de vista técnico, aquellas decisiones que resolviendo el fondo del asunto, lesionan un derecho subjetivo o un interés legítimo o que por tratarse de resoluciones interlocutorias o de mero trámite, pusieran fin o impidieran la continuación del procedimiento. Aunque nada dice el texto legal, va de suyo que antes de interponerse el recurso judicial, se debe obtener en sede administrativa un acto que "cause estado", es decir, que agote la instancia administrativa. Tampoco determina la norma el plazo de interposición. A falta de previsión expresa, resulta aplicable en forma supletoria el último párrafo del arto 25 de la LNPA, que establece que "Cuando en virtud de norma expresa la impugnación del acto administrativo deba hacerse por vía de recurso, el plazo para dedu-

pag. 249cirlo será de treinta días desde la notificación de la resolución definitiva que agote las instancias administrativas". Cabe tener muy presente, que el plazo se puede ver ampliado encaso que la Administración no dé cumplimiento alopreceptuado por el arto 40 del RLNPA. Esta norma impone la necesidad deindicar respecto al acto que se notifica, los recursos que se pueden interponer en su contra, y plazo de articulación, o en su defecto, si el acto agota las instancias administrativas. Todos estos recaudos (legitimación, agotamiento de la vía administrativa, plazo) que hacen a la admisibilidad del recurso, no obstante no estar mencionados en el arto 32 de la Ley de Educación Superior, son inherentes a toda acción contencioso-administrativa, y deben ser cumplimentados por el administrado. A partir del dictado de la ley 25.344, procede de oficio por el órgano jurisdiccional el control de los requisitos aludidos .17 Otro aspecto relevante consiste enla falta de determinación del trámite de este recurso. Si bien algunos tribunales -como por ejemplo la Cámara Federal de Córdoba- dispuso aplicar analógicamente las previsiones del recurso del arto 40 de la Ley de Empleo Público N° 22 .140, hoy ello resulta inviable, al haber sido derogado dicho régimen y sustituido por la Ley Marco de Empleo Público N° 25.164. De todos modos, la tramitación de este tipo de recursos se reduce a un traslado a la Administración, requiriéndole incluso que adjunte las actuaciones administrativas, diligenciamiento de las pruebas que hubieren ofrecido las partes, alegatos y sentencia. Se trata de un proceso sumamente ágil, de única instancia, pudiendo interponerse en contra de la sentencia definitiva recurso extraordinario (art. 14, ley 48), si correspondiese. En cuanto al alcance de la decisiónjudicial, sólo se somete a consideración y control del mismo la legitimidad del acto impugnado, es decir si presenta o no vicios que lo tornen nulo o anulable (arts. 14 y 15, LNPA), yno su conveniencia u oportunidad, ya que en resguardo de la división de poderes, estas últimas sólo pueden

17 Sobre este punto abundaremos infra.

pag. 250ser apreciadas por la Administración y no por eljuez. Además, la sentencia sólo podrá declarar la nulidad del acto, y por lo tanto hacer lugar al recurso, pero nunca modificarlo o sustituirlo. Es preciso destacar que lajurisprudenciaha señalado que este recurso se relaciona con las facultades que a las Universidades Nacionales les otorga el arto 29 de la Ley de Educación Superior y todas aquellas otras que aunque no estén enumeradas, resultan de la actividad propiamente académica o institucional referida a su desenvolvimiento como casas de estudio. 18 Sin embargo, posteriormente 19 , se ha precisado el ámbito material de aplicación de este recurso judicial en los siguientes términos: "[ ... ] A partir de la reforma constitucional del año 1994, quedó plasmada en el arto 75, inc. 19, tercer párrafo, de la CN, lajerarquía constitucional de la autonomía y autarquía universitaria. Dicha autonomía implica la competencia de las universidades nacionales para darse sus estatutos de estructura, organización y funcionamiento y, a la vez, la capacidad para autogobernarse de acuerdo a los criterios propios, eligiendo sus autoridades y profesores, fijando el régimen disciplinario sin interferencia alguna de los poderes Legislativo y Ejecutivo (conf. CSJN, voto de la mayoría en 'Ministerio de CulturayEducación dUniversidadde Luján',LL, 1999-E-387, citado por María Angélica GELLI, en 'Constitución de la N ación Argentina. Comentadayconcordada', La Ley, Buenos Aires, 2003, pág. 582). Asu vez, la Ley de Educación Superior N° 24.521, reglamentando el precepto constitucional, consagró la autonomía académica e ins-

18 Por tal motivo se juzgó improcedente esta vía procesal para impugnar cuestiones inherentes a la concesión de un establecimiento comercial en el Colegio Nacional de Monserrat, dependiente de la Universidad Nacional de Córdoba, por cuanto significaría ampliar indebidamente el marco de actuación del arto 32 de la ley 24.521 (Cám. Fed. Córdoba, Sala B, en autos "Travaglini, Guillermo d U.N.C. - recurso judicial", Prot. 42, f. 160). 19 Cám. Fed. Apel. Córdoba, Sala A, 20/05/2003, en autos "Gomez, N éstor dUniversidad Nacional de Córdoba -recurso judicial", Prot. 309, fs. 48/52, por mayoría.

pag. 251titucional de las universidades. Así el Capítulo 2 de dicha ley definió el alcance de la autonomía y sus garantías. Entre las atribuciones inherentes a dicha autonomía, el arto 29 enumera una serie de contenidos entre los que se destacan, en lo que hace a su capacidad administrativa y de gestión, la potestad para 'Establecer el régimen de acceso, permanencia y promoción del personal docente y no docente' y 'Designar y remover al personal' (art. 29, incs. h e y, de la ley 24. 521). Es decir que todo lo inherente al régimenjurídico de derecho público que vincula al personal docente y no docente con la universidad, forma parte de la autonomía institucional de dichas casas de estudio. En concordancia con ello, los propios Estatutos de la Universidad Nacional de Córdoba, en su arto 3°, engloban dentro del concepto de autonomía el pleno gobierno de sus estudios, la elección de sus autoridades y el nombramiento y remoción de profesores y personal. [... ] Ahora bien, recordemos que el Capítulo 2 de la ley de Educación Superior no sólo abarca los postulados referidos ala autonomía universitaria, sino que además --expresamente-, se refiere alagarantía de esa autonomía, entre lo que se ubica,justamente, la herramienta procesal que nos ocupa, es decir, elrecursojudicial del art. 32delaley24.521. Como se expresó más arriba, esta acción contencioso administrativa directa y especial constituye el mecanismo de controljudicial específico de los actos administrativos dictados por las universidades, impugnados con fundamento en la interposición de las leyes de la N ación, los estatutos y demás normas internas [... ]". Finalmente, creemos oportuno hacer mención a una reciente y poco difundida legislación, referida alos concursos docentes, que merece una reflexión. E121 de diciembre de 1999 fue publicada en el Boletín Oficial la ley 25.200, circunscripta a concursos docentes de educación superior. Se trata de una ley de cinco artículos. Los tres primeros están referidos al acceso por los participantes a la información de los avatares de un concurso, ya modo de un particular hábeas data, garantiza el derecho de solicitar su supresión, rectificación o confidencialidad. Los dos restantes se refieren a impugnaciones. Así, el arto 40 señala que "Cada institución reglamentará en el marco delaley 19.549,

pag. 252las instancias, plazos y mecanismos para que el evaluado pueda interponer el recurso administrativo correspondiente o impugnar los resultados de la evaluación con suficiente plazo y fundamento" . Como puede advertirse, este artículo es innecesario y redundante, por cuanto todo el sistema recursivo de la LNPA -a excepción del recurso de alzada ante el :.Ministerio de Educación-es plenamente aplicable alas universidades, y de hecho, son las herramientas con . las que los docentes acostumbran a impugnar el procedimiento o el resultado de un concurso. Por su parte, el arto 5° es el que genera mayores problemas: "Toda recurrencia administrativa o impugnación implicará, hasta tanto las instancias pertinentes resuelvan al respecto, el sostenimiento de la situación anterior al diferendo". Lo que literalmente surge de la norma es el mantenimiento de la situación de hecho o de derecho anterior a la impugnación del concurso, mientras dure el trámite de dicha impugnación. Supongamos que A gana un concurso para acceder a la titularidad de una cátedra, que en los últimos años había estado a cargo de B. Si B impugna el concurso, por el sólo hecho de hacerlo, permanecerá a cargo de la cátedra hasta que se resuelva la impugnación. Esta norma es manifiestamente inconstitucional, porque implica un menoscabo a la garantía de idoneidad como requisitopara acceder al empleo Cart. 16, CN). En efecto, si A ganó un concurso, se lo presume el más idóneo y por lo tanto es quien debe continuar al frente de la cátedra hasta tanto se demuestre que el concurso estuvo viciado. Pero no, esta ley pone las cosas patas para arriba y privilegia al menos idóneo, postergando el resultado de un concurso por el sólo hecho de haber sido impugnado. También, esta solución vulnera el principio contenido en el arto 12 de laLNPA, quitándole presunción de legitimidad y ejecutoriedad al acto concursal. Ahora bien, ¿por qué nos hemos detenido en esto y qué relación tiene con el recurso de apelación del arto 32 de la ley 24. 521? Pues porque se le ha otorgado a esta solución virtualidad para ser aplicada no sólo en sede administrativa, sino tambiénjudicial. Es decir que sobre la base de esta norma, quien impugne un concurso docente a través del recursojudicial del art. 32 de la Ley de Educación Superior, puede pretender obtener la suspensión automática del

pag. 253mismo, en base al arto 5° de laley 25.200, sustituyendo de este modo la aplicación del arto 230 del Código Procesal Civil y Comercial de la N ación que, a través de la figura de la medida de no innovar, permite obtener la suspensión de actos administrativos en sede judicial, y que requiere la verosimilitud del derecho del peticionante y el peligro en la demora. Y justamente, el perdedor de un concurso no tiene a su favor la verosimilitud del derecho. Como las leyes deben ser interpretadas de modo tal de armonizar sus soluciones con todo el sistemajurídico yde no colocar en pugna unas con las otras, entendemos que el arto 5° de la ley 25.200 no se aplica en sedejudicial, sino exclusivamente en sede administrativa. Es claro que el arto 5° de la ley, bajo comentario al aludir a recurrencia administrativa, está refiriéndose a la interposición de recursos en dicha sede. El problema surge con el término "impugnación". Ahora bien, veamos el contexto de este artículo. En tal sentido, el arto 4° pone en cabeza de la institución universitaria la reglamentación, en el marco de laLNPA, de los mecanismos para que el evaluado pueda interponer un recurso, o impugnar los resultados de un concurso. Quiere decir que para el legislador los mecanismos de interposición de recursos o impugnaciones son de resorte de la universidad. Por lo tanto, mal puede interpretarse que el arto 5°, al referirse a "impugnación", esté aludiendo a unaimpugnaciónjudicial y no administrativa. Ello así por cuanto ése es el sentido del artículo anterior que le sirve de antecedente. Y por otro lado, la regulación de impugnaciones en sede judicial no es de competencia de la Universidad, sino del Congreso de la Nación. Por lo tanto, si el arto 4° le otorga potestades ala universidad para regular las impugnaciones, esa regulación debe estar referida necesariamente sólo al ámbito administrativo. Mal podría cada universidad regular distintos modos de impugnaciónjudicial de sus actos administrativos. Por ello, entendemos que una sanahermeneútica aconsej a circunscribir el arto 5° de la ley 25.200 al ámbito administrativo. Así incluso lo ha entendido algunajurisprudencia. 20

La medida cautelar solicitada es provisoria y limitada en el tiem- 20 "(. •• ] po, y se extenderá hasta tanto la Administración dicte la resolución

pag. 2542. Recursojudicial del arte 39 de la Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional N° 25.164

El arto 39 delaley25.164, que regula en forma genérica la relación de empleo público nacional, prevé un recurso ante lajusticia en caso de actos administrativos que dispongan la aplicación de sanciones al personal. Así, dicha norma establece: "Contra los actos administrativos que dispongan la aplicación de sanciones al personal amparado por la estabilidad prevista en este régimen, el agente afectado podrá optar por impugnarlo por la vía administrativa común, yuna vez agotada ésta acudir a sede judicial, o recurrir directamente ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal o por ante las Cámaras Federales con asiento en las provincias, según corresponda, conforme ellugar de prestación de servicios del agente. La opción formulada es excluyente de cualquier otra vía o acción. El recurso judicial directo sólo podrá fundarse en la ilegitimidad de la sanción, con expresa indicación de las normas presuntamente violadas o de los vicios que se atribuyen al sumario instruido". Este recurso judicial, que viene a sustituir al contemplado por el arto 40 de la derogada ley 22.140 (RégimenJurídico Básico de la Función Pública), extiende su aplicación a todo tipo de sanciones al personal, a diferencia del anterior, que sólo se circunscribía a sanciones expulsivas (cesantía o exoneración). Además, trae la novedad de ser optativo, por cuanto el empleado sancionado pue-

que ponga fin al periplo administrativo, de lo que se interpreta, que de su propia diligencia dependerá la cobertura otorgada al actor. Todo bajo el imperio de la ley 25.200, cuya constitucionalidad no ha sido puesta en tela de juicio por la demandada [.. .]" (Cam. Fed. Córdoba, Sala A, 31/07/2001, en autos "Lanzetti, Guillermo Ramón dU.N.C. Facultad de Psicología - aro paro", Prot. 285, fs. 28/29, Seco I. En contra, extendiendo los efectos del arto 5° de la ley 25.200, hasta tanto se dicte sentencia definitiva en un recurso judicial: Cám.Fed. Córdoba, Sala B, 15/08/2001, en autos "Dávila, Angélica Leonor d U.N.C. - recurso judicial- arto 32 de la ley 24.521", Prot. 265, fs. 97/98, Seco 1.

pag. 255de elegir el agotamiento de la vía recursiva y luego la interposición dejuicio ordinario ante unjuez de primera instancia, o bien, directamente, el recurso judicial ante una Cámara Federal. Este desdoblamiento de opciones es contrario a lajurisprudencia dominante, en el sentido que existiendo una vía especial, queda excluida la vía ordinaria. El arto 40 de la ley 25.164 contempla, para la interposición del recurso judicial, un plazo de noventa (90) días, y regula su trámite, sumamente abreviado. El arto 41, que fij a los efectos de la sentencia, también trae la novedad que el recurrente, de obtener sentencia favorable de reincorporación, pueda optar por recibir una indemnización renunciando a aquel derecho. Cabe preguntarse, a modo de reflexión, qué recurso judicial debe interponer un empleado público dependiente de una universidad nacional en caso de ser sancionado. Por un lado, se trata de un acto emanado de una universidad, lo que torna procedente el recurso del arto 32 de la Ley de Educación Superior comentado en el punto anterior. Por otro lado, al ser un empleado público sancionado, encuentra cabida el recurso del arto 39 de la ley 25.164. El dilema no es indiferente, por cuanto para la interposición del primer recurso se exigen treinta días, y para el segundo noventa. En nuestra opinión, resulta procedente el recurso judicial previsto para los actos administrativos de las universidades, por cuanto importa una norma especial en función del sujeto emisor del acto. Sin embargo, los tribunales deben mantener una amplitud de criterio en cuanto a no rechazar in limine aquellos recursos que, fundados en la ley 25.164, sean presentados dentro de los noventa días, ya que la colisión normativa existente puede generar una duda razonable en el administrado. Se trata en todo caso, de garantizar el principio de tutelajudicial efectiva y el derecho de acceso a lajurisdicción.

3. Defensa del consumidor (art. 45, ley 24.240)

El arto 45 de la ley 24.240 prevé un recurso judicial contra los actos administrativos que disponen sanciones por comisión de in-

p. 252fracciones contempladas en dicho ordenamiento, aplicadas por la Secretaría de Industria y Comercio de la Nación. En el plazo de diez días de notificada la sanción, se podrá recurrir ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal dela Capital Federal, o ante las Cámaras Federales de Apelaciones con asiento en las provincias, según corresponda, de acuerdo all ugar de comisión del hecho. El recurso, a diferencia de los casos anteriores, deberá presentarse en sede administrativa, ante la misma autoridad que dictó la sanción, y será concedido con efecto suspensivo, en relación o libremente, esto último en caso que se hubieran denegado medidas de prueba. Generalmente la administración adjunta las actuaciones administrativas y eleva el recurso al órgano jurisdiccional para su tramitación. La última parte de este arto 45 prevé que las provincias dictarán normas referidas a la actuación de las autoridades administrativas locales, estableciendo un régimen compatible con el de sus respectivas constituciones. Una sanción aplicada porun órgano administrativo local, por infracción a la ley 24.240, escapa a la competencia del fuero federal, debiendo ser los tribunales locales los encargados de controlar el acto que se impugne.

4. Servicio Público de Autotransporte (art. 8°, ley 21.844)

Las sanciones de multa por transgresiones o infracciones alas disposiciones contempladas en la ley 21.844 en que incurran los prestadores de servicios públicos de autotransporte, aplicadas por la Comisión Nacional Reguladora del Transporte, podrán recurrirse, a opción del interesado, directamente en apelación ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, en el plazo de diez días -debiendo presentar el recurso ante el órgano de aplicación- o bien, interponer recurso de reconsideración -con el que queda agotada la vía administrativa- siendo apelable ante dicho tribunal en igual plazo la resol ución que recaiga. Es decir que se puede acudir directamente a la Cámara por recurso judicial o previa interposición de reconsideración.

pag. 257A su vez, las resoluciones que impongan sanciones de suspensión o caducidad del permiso, deben ser recurridas de conformidad a las previsiones de la LNPAy decreto reglamentario, y una vez agotada la vía administrativa, se puede apelar ante la Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital. Por último, las resoluciones que impongan apercibimiento, sólo son susceptibles de recurso de reconsideración. Como podemos advertir, es un verdadero galimatías procesal, por cuanto en base a la entidad de la sanción se deben utilizar diversos procedimientos, y la aplicación de la sanción menor aparece exenta de controljudicial.

5. Servicio Nacional de Sanidad Animal

De acuerdo a lo dispuesto por la ley 23.899, le compete al Servicio Nacional de Sanidad Animal (SENASA), la programación y realización de las tareas necesarias para prevenir, controlar, erradicar las enfermedades propias de los animales y las transmisibles al hombre y ejercer el contralor higiénico sanitario integral de todos los productos de origen animal. Las sanciones que en el marco de esta actividad aplique el administrador general del SENASA, o el funcionario en que la reglamentación delegue talfacultad, serán recurribles (art. 26 de la citada ley) por vía de recurso de apelación ante la Cámara Federal con competencia en el lugar donde se hubiere cometido el hecho. El recurso deberá interponerse y fundarse ante la autoridad que hubiese aplicado la sanción dentro de los quince (15) días hábiles de notificado, previo pago cuando se tratare de pena de multa.

6. Electricidad

La ley 24.065 es el marco regulatorio de la generación, transporte y distribución de electricidad. Su órgano de aplicación es el Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE), creado como entidad autárquica en el ámbito del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de laNación. El arto 76 de la ley establece que las

pag. 258resoluciones del ente podránrecurrirse por vía de alzada, en los términos de la LNPA, y agotada la vía administrativa procederá el recurso en sede judicial directamente ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal. Cabe aclarar que como en el sistema recursivo nacional, al igual que el provincial, el recurso de alzada no es obligatorio, se puede entonces prescindir de este recurso administrativo e interponer directamente el remedio judicial. Ahora bien, interpuesto el de alzada, habrá que esperar su resolución para acudir ala víajudicial, o a lo sumo desistirlo, para interponer el recurso ante la Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital Federal.

7. Gas

La ley 24. 076 creó el marco regulatorio del transporte y distribución de gas natural, y como autoridad de aplicación el Ente N acional Regulador del Gas (ENARGAS), entidad autárquica en el ámbito del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos delaNación. Las decisiones de "naturalezajurisdiccional" del ente, tal como dispone el arto 66 de la ley, serán apelables ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital Federal dentro de los quince días de notificada la resolución, debiendo elevarse las actuaciones dentro de los cinco días contados desde la interposición, y luego, correrse un traslado por quince días a la otra parte. El arto 70, a su vez, señala que las resoluciones del ente podrán recurrirse por vía de alzada en los términos delaLNPA, y que agotadala vía administrativa procederá el recursojudicial. Esto merece iguales reflexiones que en el caso anterior.

8. Régimen de producción, industrialización y comercio vitivinícola

La ley 14.878 regula la producción, industria y comercio vitivinícola. Además, creó una entidad autárquica en el ámbito del Ministerio de Economía, el Instituto Nacional de Vitivinicultura

pag. 259(INV) como autoridad de aplicación de este régimen legal. El arto 28 de la ley establece, para el caso de resoluciones condenatorias, la posibilidad de deducir recurso de apelación por vía contenciosa ante eljuez competente dentro de los cinco (5) días hábiles de notificado. En caso de tratarse de un infractor reincidente previamente debe ingresarse el importe de la multa a la tesorería del Instituto (art. 29).

9. Registro de la Propiedad del Automotor

De acuerdo a lo dispuesto por el arto 37 del decreto-ley 6582/58, texto agregado por la ley 22. 977, las decisiones de los encargados del Registro en materia registral, podrán ser recurridas ante la Cámara Federal de Apelaciones con competencia territorial en el lugar donde tenga su asiento el Registro Seccional contra cuya decisión se recurre. El decreto 335/88, reglamentario del primero, establece que este recurso es la única vía para impugnar las decisiones de los encargados de Registro y de la Dirección N acional en materia registral. El recurso debe interponerse ante el Registro Seccional o ante la Dirección Nacional, según cual fuere el organismo que dictó la resolución impugnada. El plazo de interposición es de quince (15) días hábiles administrativos (art. 17, decreto 335/88), y tiene efectos suspensivos respecto de la resol ución recurrida. Debe ser presentado por escrito con patrocinio letrado debiendo ofrecerse prueba en dicho acto. El arto 20 del referido decreto contiene una curiosa solución. Interpuesto el recurso ante el Registro Seccional, y antes de su elevación al tribunal, por intermedio de la Dirección Nacional, dicho Registro puede revocar el acto impugnado. En caso contrario, puede acompañar un informe con las observaciones que le merezca el recurso y ofrecer prueba. A su vez, la Dirección Nacional puede revocar el acto impugnado luego de receptadas las actuaciones, y en caso contrario tiene la posibilidad de ampliar el informe y la prueba ofrecida por el Registro Seccional. Según el arto 21, si el acto impugnado fuese emanado de la Dirección Nacional, se sigue una mecánica similar pero

pag. 260por intermedio de la Secretaría de Justicia. Es decir que la presentación de este recurso judicial activa una serie de resortes administrativos que permiten a la Administración, previamente a elevar las actuaciones al tribunal, revocar el acto impugnado. Algo bastante particular.

f) Un palpable desorden normativo La lectura de los párrafos precedentes demuestra el verdadero caos normativo que impera a nivel nacional para la impugnación judicial de actos administrativos. Puesto que no sólo pesalainexistencia de un código específico sobre la materia, sino que además, esta gran variedad de acciones especiales conspira contra toda lógica y razón (yeso que hemos mencionado una mínima parte de los recursos judiciales disponibles). Como se ha visto, algunos se interponen en sede administrativa, otros ante el órgano jurisdiccional; en algunos casos ante jueces de primera instancia, en otros, ante una Cámara; algunos requieren el pago previo de la multa, otros no. Los plazos de interposición difieren notablemente, yademás no en todos los casos está habilitada lajurisdicción del interior del país, sino que hay que ir a litigar a la Capital Federal, salvo que el interesado corra el riesgo de interponer el recurso en esta ciudad, solicitando simultáneamente lainconstitucionalidad de lajurisdicción exclusiva de los tribunales porteños. También resulta patente que el legislador nacional, cada vez que ha regulado una actividad, lahadotado de un órgano de aplicación y le ha asignado una acción especial ante lajusticia para impugnar sus decisiones. Cuanto más fácil, crear un régimen general de impugnaciones a la que cada ordenamiento particular se remita. ¿Puede ser que a esta altura del desarrollo del derecho en nuestro país esto no se advierta? ¿O será también éste unmecanismo de autotutela de la propia administración, al crear múltiples acciones que dada su escasa difusión y asistemática construcción, en definitiva, pretende mantener sus decisiones al margen del controljudicial ?

p. 257EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIÓN 261

A nuestro juicio, aun sin esperar la sanción de un código con- '1

tencioso administrativo federal, urge el dictado de una ley que j

unifique todos los procedimientos especiales vigentes, tal como surge del Título VII del proyecto de Código Contencioso Administra tivo Federal, elevado a consideración del Senado de la N ación en el año 1998. 21

IIl. LA HABILITACIÓN DE LA INSTANCIA22

a) Introducción

Es posible definir la habilitación de la instancia como eljuicio previo que realiza el tribunal con competencia en lo contencioso administrativo respecto de la concurrencia de los presupuestos procesales especiales de admisibilidad de la acción. 23 La declaración de habilitación de la instancia -que no causa preclusión- es el resultado de la primera verificación de la existencia de los requisitos procesales, y lo que se está decidiendo en ella es el acceso a la justicia , más no el resultado del pleito y, en

21Así, el arto 43 de dicho proyecto dispone: "Todos los recursos directos o acciones especiales previstos actualmente en leyes o reglamentaciones y los que en el futuro se establezcan, se regirán por el procedimiento que se implementa en este Título, y serán los únicos medios válidos para la impugnación de los actos administrativos a los que se refiere~". 22 Seguimos en este punto nuestro trabajo titulado "La habilitación de la instancia en el fuero federal", publicado en Foro de Córdoba, Suplemento de Derecho Administrativo y Constitucional, N° 11, Advocatus, Córdoba, 2003, págs. 11/ 41, el que se puede consultar a mayor abundamiento. 23 Conf. COMADIRA, Julio Rodolfo,Procedimientos administrativos, La Ley, Bs. As., 2002, pág. 408.

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consecuencia, tampoco se estájuzgando acerca de la procedencia material de las pretensiones del actor o recurrente. 24 Habilitar la instancia significa declarar que el demandante puede utilizar la víajudicial y ejercitar sus facultades procesales. Presentes los presupuestos de admisibilidad, el juez atiende la demanda y declarando su procedencia le da curso, la notifica al demandado y emplaza a éste para que la conteste. El demandante, entonces, con la habilitación de la instancia, obtiene en definitiva el impulso inicial del trámite deljuicio. 25 Es importante destacar que se reconoce a los jueces la facultad de revisar de oficio las condiciones de admisibilidad en la etapa preliminar del proceso. Fuera de esta oportunidad, el órgano judicial no puede volver a examinar tales recaudos, salvo que la demandada introd uzca dicha cuestión como defensa. Por eso, no corresponde alosjueces de primera instancia hacerlo de oficio al momento de pronunciar la sentencia definitiva y tampoco a la alzada al conocer de un recurso de apelación en el que se debate la cuestión de fondo. Igualmente, corresponde entender que el trámite de habilitación de la instancia es aplicable a los recursos judiciales directos, puesto que más allá del nomen iuris son verdaderas acciones especiales cuyo objeto es la impugnaciónjudicial de actos administrativos. 26 Enformaconcordanteconloestablecidoenelart.SOdelaley25.344, la reforma al arto 31 de la LNPA establece-como yalo señalára-

24 Conf. Cám. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala I1, 22/04/2003, en autos

"Schapiro Electrocivil", citado por COMADIRA, Julio Rodolfo, Procedimientos administrativos, pág. 408. 25 Conf. GRAU, Armando E.,Habilitación de la instancia contencio-

so administrativa, Librería Platense Editora S.R.L., La Plata, 1971, pág. 126. 26 Conf. PERRINO, Pablo E., "Proceso contencioso administrativo y habilitación de la instancia", en Control de la Administración Pública. Administrativo, legislativo y judicial, Jornadas organizadas por la Universidad Austral- Facultad de Derecho, Ediciones RAP S.A., Bs. As., 2003, págs. 99 y ss.

pag. 263mos más arriba- el control de oficio por parte del órgano jurisdiccional de los requisitos de interposición de las acciones impugnatorias de actos administrativos o de reglamentos, o bien, de la existencia de reclamo administrativo previo para el caso de las demás demandas contra el Estado Nacional que no tienen ese objetivo. Expresamente dispone la ley que los jueces no podrán dar curso a las demandas mencionadas enlos arts. 23 (demandas impugnatorias de actos administrativos), 24 (demandas impugnatorias de reglamentos) o 30 (demandas contra el Estado no impugnatorias de actos administrativos) de la LNPA, sin comprobar de oficio, en forma previa, el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos artículos y los plazos respectivos. Veamos cuáles son entonces dichos requisitos.

b) Los requisitos de admisibilidad de las acciones impugnatorias de actos administrativos

Señala GRAU27 que para presentar a los órganos judiciales un caso para su conocimiento y decisión, debe demostrarse la concurrencia de ciertas circunstancias que sirven para constituir o integrar eljuicio. Son requisitos de nacimiento, de admisibilidad o de ejercicio de ciertas facultades procesales. Asimismo, es preciso distinguir entre los requisitos comunes a toda demanda y de los propios de la pretensión administrativa. A estos últimos nos circunscribiremos.

1) Legitimación (titularidad de un derecho subjetivo o interés legítimo)

Si bien la legitimación es un recaudo propio de toda clase de demandas, es preciso destacar que en materia contencioso administrativa el accionante debe ser titular de un derecho subj etivo o

27 GRAU, Armando E., op. cit., pág. 68.

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de un interés legítimo. N o basta el mero interés. Y mantenemos esta clásica distinción por cuanto es la diferenciación que se encuentra contenida en la LNPA, aun cuando haya caído en desuso y los modernos ordenamientos hagan abstracción de ella. La LNPAcuando ensu Título IV se refiere alaimpugnaciónjudicial de actos administrativos, no alude expresamente a la situaciónjurídica subjetiva tutelada, por lo que no encontramos impedimento alguno para considerar que dicha protección también . alcanza a los intereses legítimos 28 , tal como de ordinario ocurre cuando ante el Fuero Contencioso Administrativo Federal se impugnan concursos docentes universitarios, o licitaciones públicas, por dar un ejemplo. Sólo se exige un derecho subjetivo vulnerado para la impugnación directa de los reglamentos (art. 24, inc. a, LNPA).29

2) Agotamiento de la vía administrativa

Agotar la vía administrativa implica obtener una decisión que cause estad030 ; es decir, que provenga de la máxima autoridad con competencia para resolver en última instancia administrativa acerca del recurso o petición planteada en dicha sede. Se obtiene ello cuando sobre la pretensión del administrado recae una deci-

28 En igual sentido, ALTAMIRA GIGENA, Julio l., "La legitimación en el proceso contencioso administrativo", en Derecho administrativo, pág. 1204. 29 Aun cuando lajurisprudencia ha extendido esta tutela también a los portadores de intereses legítimos. 30 Enseña FIORINI (op. cit., pág. 216) que la expresión "que cause esta-

do" proviene del arto 10, inc. a, de la vieja ley española del siglo pasado, y sólo debe ser interpretada en exclusiva relación con el recurso contencioso administrativo. La resolución administrativa que causa estado es aquella que presenta la posibilidad de ser recurrida por la vía contencioso-administrativa; si desaparece la posibilidad de la interposición del recurso contra la resolución administrativa, sea por consentimiento o vencimiento del término, ésta se transforma en decisión administrativa firme.

pag. 265sión administrativa definitiva que sea irrevisible, irrecurrible y fmal dentro de las instancias administrativas. La Corte Suprema de Justicia de la N ación ha señalado que el agotamiento de la vía administrativa constituye una prerrogativa de naturaleza procesal que integra el régimen exorbitante que caracteriza al derecho público. 31 Entre las razones en que tanto la doctrina y lajurisprudencia hanjustificado el requisito de agotamiento de la vía administrativa, ubicamos las siguientes 32 : a) constituye una etapa conciliatoria previa aljuicio; b) da a la Administración la oportunidad de revisar el caso y corregir errores; c) pone en funcionamiento el controlj erárquico de legitimidad y oportunidad, evitando que la Administración sea llevada ajuicio por decisiones adoptadas por órganos inferiores; d)filtralas contiendas que llegan a los tribunales; e) promueve la eficiencia administrativa evitando la interferencia prematura de los jueces en el procedimiento administrativo; f) facilita la tareajudicial al poner a disposición de los tribunales el beneficio de la experiencia y pericia del organismo administrativo que intervino previamente; g) permite una mejor defensa del interés público, y h) impide que la administración resulte enjuiciada sorpresivamente. Si bien hoy en día el requisito bajo análisis es concebido por los litigantes como un irritante privilegio estatal, en sujusta medida creemos que razones de interés público aconsejansumantenimiento; siempre y cuando su ejercicio esté presidido por reglas claras y no se transforme en un vía crucis para eljusticiable. En este sentido, se ha señalad033 con acierto que los funcionarios rehúyen a la

31 Fallos 316:2454. 32 Seguimos en este punto a PERRINO, Pablo Esteban, "Procedimiento

administrativo y agotamiento de la vía", en Procedimiento administrativo, pág. 165. 33 Véase CANOSA, Armando, Las reformas al régimen dejuicios con-

tra el Estado y la ley de emergencia económica, Ábaco, Bs. As., 2001, pág. 36.