VELEZ FUNES - DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO II

pag. 286to no ha agotado aún la vía, corriendo el riesgo que de hacerlo, sea rechazada in limine su acción. Es entonces frente a esta situación que lajurisprudencia de algunos tribunales, con un sentido garantista, ha admitido la interposición de una medida cautelar autónoma, es decir, sin pretensión de fondo adicional, con el sólo objeto de obtener en sede judicial la suspención de los efectos de un acto administrativo que está siendo recurrido en dicha sede. Para ello, se ha debido hacer abstracción del principio de accesoriedad de las medidas cautelares, yen particular de lo normado por el arto 207 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, en cuanto dispone que las medidas cautelares ordenadas y hechas efectivas antes del proceso caducan en el plazo de diez días siguientes al de su traba' si no se hubiese interpuesto la demanda en ese plazo. Obviamente que una vez finiquitada la vía administrativa, recién allí se debe computar el plazo de caducidad de estas medidas cautelares autónomas, puesto que el administrado ya se encuentra en condiciones de demandar. Así lo ha entendido la jurisprudencia al señalar que "Si en el mismo momento de solicitar una medida cautelar en sedejudicial se interpuso un recurso jerárquico en la vía administrativa, el plazo a que se refiere el arto 207 del Código Procesal comenzaría acorrer, o se reanudaría a partir del momento en el que quedara expedita la víajudicial. La suspensión del plazo a que se refiere el arto 207 del Código Procesal se justifica, pues de otro modo quien obtiene a su favor una medida cautelar se puede ver obligado a iniciar una acción formalmente inadmisible a los fines de evitar la caducidad de la primera". 64 Sin embargo, otros tribunales han sido sumamente restrictivos respecto a este instituto procesal. 65

64 Conf. Cám. Nac. Cont. Adm., Sala IV, 24/08/1994, en autos "Hisisa Argentina S.A.I.C.I.F. el B.C.R.A. si juicio de conocimiento", ED, edición del 2710311996, págs. 1 y ss. 65 Como por ejemplo, la Cámara Federal de Córdoba, Sala B, que expresó: "Esta Sala estima que la medida generalmente denominada 'medida cautelar autónoma' solicitada por el actor, no resulta una vía

p. 283EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO El LA NACIÓN 287

d) Las llamadas "medidas autosatisfacti

Esta clase de medidas constituyen la últim a novedad que exhibe el derecho procesal argentino y cuya aplic. cíón ha comenzado a propiciarse en el campo del proceso conten ioso administrativo. Se trata de una medida que se caracteriza, al] argen de la tutela judicial clásica, por la satisfacción definitivay( nica de la pretensión. El despacho de medidas autosatisfactivas reclama una fuerte probabilidad de que lo pretendido por el requ· riente sea atendible' y no la mera verosimilitud con que se co tenta la medida cautelar. Su dictado acarrea una satisfacción 'definitiva" de los requerimientos del postulante, y se genera un proceso que no es tributario ni accesorio respecto de otro, agotánc ose en sí mismo. 66 Por tal motivo, no es necesaria la iniciación I e una ulterior acción princí pal para evitar su caducidad o decaí .ento, no constituyendo' por lo tanto, una medida cautelar, Po] más que en general se la ha calificado como tal. Éstas son, en lír. eas generales, los

apta para lograr la protección de los derechos inv ocados, por cuanto su procedencia se encuentra condicionada a la exi tencia de un juicio previo, esto es a la existencia de una litis, conforme 11 estipula el arto 230 del CPCN. Es decir, que el derecho invocado po la actora debe ser sometido al pertinente proceso con la debida inte ención de la contraria para la admisibilidad de la medida de no inn var solicitada, por cuanto el fundamento básico y jurídico de la prob ibición de no innovar es el fin de asegurar la igualdad de las partes €n una controversia judicial. A mayor abundamiento, corresponde afi mar que si bien el accionante puede ejercer su derecho de peticiona: ante la autoridad judicial, ello no implica la posibilidad de desnatUl alizar, modificar o limitar, por vía de una medida precautoria, el trá ite previsto en el ordenamiento procesal para lograr la satisfacci< n de los derechos, pues el instituto de marras no configura la vía proc sal adecuada para 1

analizar el asunto planteado, pues ello sobrepasa os límites y modalidades propias de la cautela" (en autos "Chiavassa, Réctor Rugo s/ medida de no innovar", 06/03/1998, Prot. B, fs. 94196). 66 Conf. GALLEGOS FEDRIANI, Pablo O., op. cit., págs. 133 y ss.

pag. 288aspectos más sobresalientes con que se este instituto, que no está demás aclararlo, no cuenta recepción normativa expresa y fue receptado por primera vez la Corte Suprema de Justicia de la N ación en forma reciente. En lo que respecta a su aplicación en ministrativo, los ejemplos más que la doctrina invoca, tal como lo señala GUGLIELMIN068 , como el administrado que requiere urgente una prestación J..U.'::;UJ.'-'UII'-'VU vida, el aspirante a ingresar a ~a.."'ULlli.LU~."l"~ ga el derecho a participar en un concurso requerido para el cargo disputado, dad sede del concurso, o el empleado 1Ju.~IJU\,V empleo por más de diez días y la-'C1\.ull.J.U"L"l las actuaciones para defenderse tran suficiente tutelajurisdiccional en amparo, sin que sea preciso justificar el ""UJ.l-'l.\JV remedio no convalidado didas autosatisfacitvas. N o obstante ello, algunos recientes ~111n1~e()S vinculados con el acuciante conflicto entre ahorristas, ¡-u".L",u. ...,,,'" Estado Nacional como consecuencia de nerada a partir de la instauración de ponibilidad los depósitos bancarios, UJ.\~U',J.v.1J.y pesificación asimétrica mediante, han tenido fa acogida, aun en forma excepcional por la Justicia. 69

67 CSJN, 07/08/1997, en autos "Carnacho .n.\-l./O>L,a., Mariano el Grafi Graf S.R.L. y otros", ED, edición del 05/02/1998. dicha causa se adelantó una prótesis de un antebrazo a un que demandó por el daño sufrido, del que aquella lesión era 68 GUGLIELMINO, Osvaldo C., "Medidas contra la Administración", en Actualidad en el Derecho ,N° 13, Ad-Hoc, Bs. As., 2000, págs. 79 y ss. 69 En tal sentido, se ha sostenido que se de un proceso atípico, que se agota en sí mismo con su sólo cu:m¡:mJ!lo.l€nto, que no se trata de una verdadera contienda, ya que el favorable de la medida

pag. 289v. LA EJECUCIÓN DE SENTENCIAS CONTRA NACIÓN y LA EMERGENCIA PERMANENTE

a) Antecedentes

Del contenido de las sentencias que pu den recaer en el proceso contencioso administrativo, pueden d rivarse tres clases de mandatos para la Administración conde ada: un hacer, un no hacer y un dar. La sentencia que acoge favor blemente unademanda impugnatoria de actos administrativos uede, por un lado, disponer que la administración realice una c nducta positiva (vgr., reincorpore a un agente dejado cesante) o egativa (vgr., se abstenga de excluir a un oferente de unproce o licitatorio). El cumplimiento de este tipo de decisionesjudicial s se inscribe dentro de lo que el Código Procesal Civil y Comercial e la N ación tiene previsto para las obligaciones de hacer. Así, el rt. 513 dispone que en caso de que la sentencia contuviese conde a a hacer alguna cosa, si la parte no cumpliese con lo que se le or enó para su ejecución dentro del plazo señalado por eljuez, se h á a su costa o se le obligará a resarcir los daños y perjuicios proveni ntes delainejecución, a elección del acreedor. Es frecuente que los tribunales aplique astreintes para torcer la vol untad remisa de la Administración. n este sentido, la imposición de sanciones conminatorias como ~ 'a legal de compulsión para que el deudor procure al acreedor aqt ello a que está obligado, ha sido aceptada por nuestro más alto ribunal, sobre la base de facultades ordenatorias einstructorias. o

solicitada consume toda discusión ulterior, r sultando por tanto inoficioso y estéril la emisión de un pronunci iento de fondo en razón que no existe cuestión sobre la que opinar. N obstante ello, en forma excepcional, ha sido aceptada, al tratarse en 1 caso de una ahorrista de edad avanzada (Cámara Federal de Cór oba, Sala A, en autos "Heredia de Guzmán, Rosa e/ Estado N acion - medida autosatisfactiva", Prot. 291, fs. 78/82, Seco 1). 70 En autos "Iturriaga, Ernesto e/B. C.R.A.", 27/1 2/1997, Fallos 320: 186.

pag. 290Pero por obra y gracia de la permanente ca, no es el mismo panorama cuando lau.vJLL.Lu'j-.Lu."" acto administrativo está acompañada de toria y el accionante pretende hacer dena al Estado a abonar una suma de Haciendo un poco de historia de la de este proceso, podemos mencionar la controversia que se al principio de la constitucionalización de nuestro país ·-.LV'J""X"T-cuando la Corte Suprema de Justicia de laNación expresó que cional es soberano en su esfera y uu..L.L.U.......... ,,,,,,...

los otros dos poderes que participan del rrnh,I<:,...-n,n pues por el arto 86 de la CN se declara que nación que tiene a su cargo la uu..u..L.L""""'"

ponen restricciones y se lo condena al pago reparaCIOnes CIVlles, el Poder Judicial se colocaría en una inconciliable con la supremacía que la Constitución al jefe de la N ación". 71 Esta concepción doctrinaria se basó cho administrativo francés 72, que le impide nistrativo avanzar sobre decisiones del Ej nera de entender el principio de prohibición de ejecutar el crédito declarado garle el carácter de declarativo, lo que eX"prE~$alilllen1tese incorporó enelart. 7° de la ley 3952 del año 1900, se enladoctrinafrancesa que sostiene que ningún poder que no el Legislativo puede disponer sobre la forma, tiempo y orden que deben ser pagadas las deudas del Estado. Así, . imperante73 que

71 En autos "Vicente Seste y Antonio 1:322. 72 Véase al respecto ABERASTURY, Pedro, "El ejecución de sentencias contra el Estado", en ,",vror'n va, Lexis Nexis, Bs. As., 2003, págs. 515 y ss. 73 En autos "Roselli, Eliseo d Fisco Provincia

1934, Fallos 171:431; "Fisco d Fallos 193:337.

pag. 291no correspondía dictar emplazamiento contra la na ión, ante los preceptos de la Constitución que atribuyen al Poder Legislativo y sólo a él la facultad de crear recursos, la de arreglar 1pago de las deudas del Estado, y determinar en general el desti o de las rentas que aquéllos produzcan. Pero desde 1965 esta concepciónjurisprudencial cambió radicalmente pues a partir de la armonización de los al os intereses públicos y los derechos individuales comprometido¡ es cuando el juez debe entrar a ponderar la conducta estatal. 74 Al año siguiente, el día 7 de setiembre de 1966 dictó el alto tribuna el fallo "Pietranera". Allí se sostuvo que "la regla del arto 7° de 1a ley 3952 (o sea el carácter meramente declarativo de las sentenc. as) no es otro que evitar que la Administración Pública pueda verse colocada, por efecto de un mandato judicial perentorio, en situació de no poder satisfacer el requerimiento por no tener fondos previl tos en el presupuesto para tal fin o en la de perturbar la marcha normal de la Administración Pública. Desde ese punto de vista, ( ice la Corte, la norma aludida es razonable, pero en modo alguno: ignifica una suerte de autorización al Estado para no cumplir las s ntenciasjudiciales. Ello importaría tanto como colocarlo fuera elordenjurídico, cuando es precisamente quien debe velar co más ahínco por su respeto. Por ello, ha dicho este tribunal que el arto 7° de la ley 3952 no descarta la pertinencia de una intervenciónjudicial tendiente al adecuado acatamiento del fallo, en el supuesto de una irrazonable dilación de su cumplimiento por la Adr inistración Pública." En tales circunstancias, consideró aceptablE una sentencia que no fijaba plazo para su cumplimiento pero rel uería al Estado Nacional que manifestara en qué fecha laiba a I umplir, con la advertencia de que en caso de silencio o ante lafijació de un plazo irrazonable el mismo sería fijado judicialmente. De ahí pasamos a otro período caracterizado por la ejecución forzada de las sentencias como regla. Me estoyrefiriE ndo al lapso

74 En autos "Novaro de Lanús, N oemÍ y otros d La N aciÓ1 sI desalojo", 29/12/1965, Fallos 263:554.

p. 288¡

comprendido entre mediados de la década del '70 y hasta mediados de los '80, en que prácticamente todas las sentencias judiciales eran ejecutadas coactivamente, vencido un exiguo plazo de generalmente veinte o treinta días para su cumplimiento, que fijabanlos tribunales. No había en esa é.poca decisiónjudicial alguna que no fuera cumplida mediante su.cesivos embargos, ya que cuando se trababa el primero y se cobraba, había quedado -por efecto de lainflación-desactualizado el crédito, lo que generaba nuevas planillas, nuevos embargos y cmitas adicionales. Así, se llegaron a trabar embargos sobre fondos públicos dispuestos para el pago de salarios, o para la compra de insumos de hospitales públicos' o destinados a la prestación de un servicio público, lo que fue un verdadero abuso. Luego se comenzó a recorrer el camino inverso. Luego de la vuelta a la democracia a partir de 1988, cada gobierno ha tenido su propia legislación de emergencia con las consiguientes implicancias en el tema que analizamos. Así, y sin pretender abarcar la totalidad de las medidas adoptadas, sino simplemente mencionar algunas de ellas, a los fines ilustrativos, el entonces Presidente doctor Raúl Ricardo Alfonsín por decreto 1096/85 declaró la emergencia por la cual cambió la moneda (el austral) e instituyó el "des agio" de las obligaciones. También, por decreto N° 2196/86, instituyó el estado de emergencia previsional suspendiendo la tramitación de pleitos de esa índole incluidas las ejecuciones de sentencias. Luego, mediante el decreto N° 679/88, estableció un sistema de ejecuciones de sentencias difiriendo su satisfacción para uno o más ejercicios presupuestarios. Por su parte, bajo la presidencia del Dr. CarlosS.Menemsedictóenelaño 1989laLeydeReformadel Estado N° 23.696, que entre otras cosas dispuso la suspensión por dos años del cumplimiento de sentencias judiciales condenatorias para el Estado, aun cuando fueron contempladas numerosas excepciones; como también la ley 28.697 de Emergencia Económica. No fue suficiente la suspensión de ejecuciones de sentencias, puesto que por decreto de necesidad y urgencia 34/91, fue suspendida por ciento veinte días la tramitación de todos los juicios que tuvieran por objeto el cobro de sumas de dinero eontra la Administración

C-_~ __ ~ _ __

pag. 293Pública. También ese año tuvo sanción la ley 2 .982 de Consolidación de Pasivos Estatales, y además, a partir de allí se incluyeron en cada ley de presupuesto-enforma casi istemática-disposiciones sobre el cumplimiento de sentencias o comprendidas en dicha consolidación, fijándose como principio e de cumplimiento de las sentencias judiciales previa previsión presu uestaria. Durante el gobierno del Dr. Fernando de la Rúa se san ionó la ley 25.344 (B. O. del 2111112000 ), que declaró en emergenci la situación económico financiera del Estado Nacional, la prest ción de los serVÍcios, y la ejecución de los contratos a cargo del ector público nacional. Finalmente, a poco del dictado del dec eto 1570101 que instauró el llamado "corralito", y tras la asunci' n del presidente provisional, Dr. Eduardo Duhalde, el Congreso e laNación dictó la ley de Emergencia Pública y Reforma del Ré .men Cambiario N°25.561 (B.O. del 07/0112002), que delegó ene Poder Ejecutivo -con invocación del arto 76 de la CN- el reord namiento del sistema financiero, bancario y del mercado de ca bios, y dio término a más de diez años de convertibilidad y parid d uno a uno conla divisa norteamericana. En ejercicio de tal deleg ción, surgió el decreto 214/02 que, tras la devaluación de la mo eda, dispuso la pesificación de las obligaciones de dar sumas de dinero, de cualquier causa u origen, expresadas en dólares e tadounidenses u otras monedas extranjeras, y de los depósitos e dichas monedas existentes en el sistema financiero. Luego, y aú en forma concomitante, surgió una vorágine normativa, con archas y contramarchas integrada por resoluciones del BCRA del Ministerio de Economía que fijaron confusos esquemas de re rogramación de depósitos y excepciones a dicho régimen, hasta 1 implementación de un sistema voluntario de canje de depósitos p r bonos del Tesoro. 75 Ante la contundencia de esta cronología, so Sólo cabe recordar que "los argentinos hemos

75 Para más detalles véase Cámara Federal de Córdo a, SalaA, en autos "Lema, Armando E. y otra sI amparo", Prot. 293, f. 62.

pag. 294siglo XX con el derecho de propiedad de distintos grupos minoritarios retaceado, suspendido o disminuido. Hemos transformada la emergencia económica, que es transitoria y accidental, en lll!.Ia . situación permanente de la vida, lo cual perturba y obstaculizas . desarrollo económico y espiritual de nuestra sociedad". 76

b) La situación actual

1) La consolidación de deudas

En la actualidad coexisten dos regímenes de consolidación de deuda. El más antiguo implementado por laley 23.982, que abarcó las obligaciones de causa o título anterior al1 de abril de 1991. En el marco de un importante debate doctrinario con opiniones a favor y en contra, la Corte Suprema de Justicia de la Nación declaró la validez constitucional de este sistema de cancelación d~ pasivo estatal en diversos precedentes, enlos cuales sostuvo que "[ ... ] los derechos reconocidos por la Constitución Nacional no SOE. absolutos y están sujetos alas leyes que reglamenten su ejercicio (art. 28), por lo que en momentos de perturbación social y econ~ mica es posible el ej ercicio del poder del Estado en forma más genérica que la admisible en períodos de sosiego y normalidad, pues acontecimientos extraordinarios justifican remedios también extraordinarios. Asimismo, ha dicho que el régimen de consolidación instaurado por la ley no priva a los particulares de los beneficios patrimoniales derivados de la sentencia, ni afecta la sustancia de los derechos reconocidos, sino que sólo suspende temporalmente la percepción íntegra de los montos recibidos (véase CSJN, Fallos 316:3176; 317:739; 318:1887; 320:2756)". De conformidad con estas pautas, se siguió una tendencia bastante restrictiva en el sentido de que todo se consolida a menos que

76 CRIVELLI, Julio César, La emergencia económica permanente, Ábaco, Bs. As., 2001, pág. 27.

p. 291EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIÓN 295

se aleguen y demuestren circunstancias especiales que justifiquen un apartamiento del régimen. Es lo que ocurrió en el caso "Iachemet" (Fallos: 316: 779) en razón de la avanzada edad de la actora; "Escobar" (Fallos: 318: 1593) por la necesidad de atender alas gravísimas lesiones sufridas por el actor; "Gutiérrez" (Fallos 321: 1984) donde el alto tribunal tuvo en cuenta la necesidad de atender gastos de rehabilitación compredidas. 77 El Capítulo V de la ley 25.344 implementó una continuación del régimen de consolidación de la deuda pública instrumentada en el año 1991 mediante la ley 23.982. Así, se estableció una nueva consolidación de deudas respecto a obligaciones vencidas o de causa o título posterior a131 de marzo de 1991 y anterior al1 de enero de 2000. Es decir que las obligaciones que temporalmente no fueron alcanzadas por el régimen anterior, quedaron captadas por el actual. Posteriormente, la ley 25.725 (E. O. del 1O/O 1/2003), en su arto 58, prorrogó la fecha de corte establecida en la ley 25.344 (para todo tipo de juicios) y la fij ó hasta e13l de diciembre de 2001. Se incluye en este régimen a todos los entes comprendidos en su momento en el arto 2° de laley 23.982, como además los entes de carácter binacional y multinacional en los cuales el Estado tenga participación. Queda excluida la ciudad autónoma de Buenos Aires, el INDERy obligaciones previsionales a cancelarse en efectivo' segúnlaley25.237, o consolidadas por laley23.982 a cuyo respecto no se hubieran recibido los bonos correspondientes. También están fuera del sistema las deudas corrientes y las inferiores a pesos un mil ($1000), de conformidad a lo establecido por el arto 7° del decreto reglamentario 1116/2000. 78 Se prevé la cancelación de las deudas en efectivo de acuerdo a los recursos que anualmente contenga la Ley de Presupuesto

77 Rurz DE ARRIGO, Mara, "La importancia de las excepciones (en relación al régimen de consolidación de bonos)", LL, Suplemento de Derecho Administrativo, edición del 29/09/2003, pág. 56. 78 Para mayores detalles del régimen de consolidación implementado por la ley 25.344, consultar dicho decreto reglamentario.

pag. 296de la Administración Nacional, en un plazo máximo de hasta dieciséis años. Alternativamente a esa forma de pago, los acreedores podrán optar por suscribir a la par, por el importe total o parcial de su crédito, bonos de consolidación en moneda nacional o en dólares estadounidenses. Sin embargo, tras la pesificación de la economía implementada por el decreto 214/02, quedó vedada la posibilidad de la opción a bonos expresados en dólares estadounidenses. 79 El arto 18 de la ley 25.344 permite excluir del sistema de pago de obligaciones mediante bonos de consolidación cuando mediaren circunstancias excepcionales vinculadas a situaciones de desamparo e indigencia en los casos en que la obligación tuviere carácter alimentaria. Recientemente, la Corte Suprema de Justicia de la Nación confirmó una resolución que había excluido del pago con bonos la condena indemnizatoria impuesta al Estado Nacional por daños y peIjuicios que había sufrido un recién nacido durante el parto, al contraer parálisis cerebral severa. 80

2) Las leyes de presupuesto (o lo que está fuera de la consolidación)

Ahora bien, si un crédito escapa a la consolidación, ya sea porque el órgano deudor está excluido de la misma, o porque temporalmente es posterior a131 de diciembre de 2001 o porque cae en alg-una de las pocas excepciones o por ser de monto inferior al previsto ($200 en la ley 23.982, y $1000 en la 25.344), no vayamos a pensar que el acreedor puede cobrar prontamente. Por el contrario, entran ajugar aquí -salvo que se trate de una acción de expropiación, que debe ser pagada sin restricciones, de conformidad la doctrina de la CSJN en autos "Servicio Nacional de Parques

79 Véase decreto 1873/2002. 80 CSJN, 02/06/2003, en autos "Camal, Liliana B. y otro d Hospital Churruca Visca",LL, Suplemento de Derecho Administrativo, edición del 29/09/2003, pág. 56.

pag. 297Nacionales cl Franzini, Carlos y/o propietarios de Finca 'Las Pavas' "s1-las disposiciones de distintas y sucesivas leyes de presupuesto que han ido forjando todo un sistema de cumplimiento de sentencias en base al principio de previsión presupuestaria previa, como también, han establecido restricciones a la posibilidad de ejecutar coactivamente una sentencia, al declararinembargabIes los fondos públicos. Al respecto existe, por un lado, laley 11.672 (ley complementaria permanente de presupuesto) cuyo último texto ordenado data de 1999 (decreto 689/99), y luego a esto se le adicionanlas leyes de presupuesto posteriores. Todas contienen alguna disposición sobre este tema, las que van integrando el conglomerado de normas permanentes de la ley 11.672. En un primer momento, en el año 1991, el arto 22 delaley23.982 estableció que las deudas que escapaban al régimen de consolidación, debían ser abonadas previa afectación presupuestaria de los recursos pertinentes, pero si no se incluía ese gasto en la ley o no se trataba el presupuesto (cosa frecuente en algún momento) quedaba expedita la ejecución coactiva del crédito. Sin embargo, años después se incluyó en la Ley de Presupuesto para el año 1996, N° 24.624, la siguiente cláusula: "Los fondos, valores y demás medios de financiamiento afectados ala ejecución presupuestaria del sector público, ya sea que se trate de dinero en efectivo, depósitos en cuentas bancarias, títulos, valores emitidos, obligaciones de terceros en cartera y en general, cualquier otro medio de pago que sea utilizado para atender las erogaciones previstas en el presupuesto general de la N ación, son inembargables y no se admitirá toma de razón alguna que afecte en cualquier sentido su libre disponibilidad por parte del o los titulares de los fondos y valores respectivos" . Asimismo, se estipula el automático desembargo de los bienes mencionados que hubiesen sido cautelados. Además, se establece que los pronunciamientosjudiciales-que queden fuera de la consolidación- serán satisfechos dentro de las autorizaciones para

81JA,1995-IV-280.

pag. 298efectuar gastos contenidas en el presupuesto respectivo. También establece que las sentencias dictadas contra sociedades del Estado S.A., con participación estatal mayoritaria, sociedades de economíamixta, empresas del Estado o cualquier otro ente en que el Estado tenga participación total o parcial, en ningún caso podrán ejecutarse contra el Tesoro Nacional, limitándose la responsabi- 1idad del estado a su aporte o participación en dichas organizaciones empresariales. La Ley de Presupuesto para el año 2002 N° 25.565 (B. O. del 211 03/2002), en sus arts. 39 a 43, contiene también disposiciones inherentes a la satisfacción de las sentencias judiciales. Como princi pio general, se ratifica la mecánica establecida en legislaciones anteriores respecto a que el pago de las sentencias se efectuará en la medida que exista disponibilidad de previsiones presupuestarias, sin perjuicio de los regímenes de la ley 23.982 y 25.344. Se establece que en caso que el presupuesto correspondiente al ejercicio financiero en que la condena deba ser atendida carezca de crédito presupuestario, el Poder Ejecutivo nacional deberá efectuar las previsiones necesarias a fin de su inclusión en el ejercicio siguiente, a cuyo fin las entidades demandadas deberán tomar conocimiento fehaciente de la condena antes del 31 de julio del año correspondiente al enVÍo del proyecto de ley de presupuesto, debiendo remitirse ala Secretaría de Hacienda, antes del 31 de agosto, el detalle de las sentencias firmes a incluir en el citado proyecto. En realidad, más que las sentencias en sí, que muchas veces no contienen el pago de sumas líquidas, lo importante es remitir la liquidación aprobada y firme a fin de poder serincluido el crédito en la ley de presupuesto correspondiente. La satisfacción de los créditos será en base a la antigüedad de la fecha de notificación judicial de las sentencias. Sin embargo, no hay sanción algunafrente a la omisión de incluir el crédito en el respectivo presupuesto. Elart.22delaley23.982,anuestrojuicio,contrastaconlaprohibición de embargo antes aludida, por lo que entendemos que ha sido derogado implícitamente por una norma posterior. Cabe agregar que ha sido declarada inconstitucional una resolución del Ministerio de Economía, la N° 71/99, que dispuso que la

pag. 299amortización de los bonos de consolidación de deuda se abonaría mediante la emisión de nuevos bonos adicionales al mismo plazo que los primitivos, porque atenta contra la devolución gradual del crédito que es la amortización. 82 En síntesis: si se trata del pago de una obligación de dar suma de dinero, y no queda atrapada por alguna de las dos leyes de consolidación vigentes (23.982 y 25.344), ello no significa que quede libre de obstáculos la realización de la sentencia. Por el contrario, a falta de consolidación, la suma mandada a pagar se abonará en base a los recursos presupuestarios que se prevean en el ej ercicio siguiente, debiendo el interesado cerciorarse que su crédito haya sido efectivamente incluido en tal previsión. Si el crédito no entra en el presupuesto, podemos preguntarnos si corresponde aplicar el principio contenido en el arto 22 de la ley 23. 982 (o sea posibilidad de ejecución coactiva). Sin embargo, esta alternativa es ilusoria, porque no se puede embargar prácticamente nada, salvo quizá algún bien de dominio privado del Estado. Así, por ejemplo, se ha dispuesto que las prescripciones de la ley 24.624 no sugieren la inembargabilidad de los bienes muebles de los organismos cuya integridad patrimonial protege la norma83 , o bien que los recursos de las empresas del Estado no pueden ser asimilados a aquellos que se encuentran afectados al cumplimiento del presupuesto general de la Administración N acional, pues dichas sociedades tienen un régimen presupuestario diferente. 84

82 Cám. Nac. Trab., Sala VI, 26/03/2001, en autos "Solleiro, Ángel y otros el PROARTEL S.A. (Canal 13)", LL, edición del 06/08/2001, pág. 7. 83 Cám. N ac. Fed. Civ. y Com., Sala 1, 29/08/1996, en autos "Sassi, Pedro

el Caja Nac. de Ahorro y Seguro", LL, edición del 17/02/1997, pág. 7. 84 Cám. N ac. Fed. Civ. y Com., Sala Il, 20/11/1997, en autos "La Buenos Aires Cía. de Seguros el Capitán y/o Arm. y/o Prop. Buque La Pampa)", LL, edición del 25/02/1998, pág. 11.

pag. 3003) La emergencia en emergencia

Asimismo, como broche de oro, el Estado como consecuencia del "defaulf'tampoco está atendiendo-salvo contadas excepcionescon el pago de los servicios de intereses y amortización de capital de bonos de consolidación ya emitidos yen poder de los acreedores.85 La Ley de Presupuesto para el año 2004 N° 25.827 en su arto 59 ha continuado con el diferimiento de pago de los servicios de deuda pública contraída originariamente con anterioridad al31 de diciembre de 2001, o en virtud de normas dictadas antes de esa fecha, hasta que el Poder Ejecutivo Nacional declare la finalización del proceso de reestructuración de la misma. 86 De este modo, se ha sancionado con fuerza legal el "default" de los títulos públicos anteriores al31 de diciembre de 2001, es decir, se continuará pagando la deuda pública posterior a esa fecha, que el Estado Nacional ha asumido como complemento de la deuda privada entre los bancos y los ahorristas en plazos fijos u otras obligaciones, que son los títulos boden. Se produce de este modo una diferencia de trato en perjuicio de los acreedores. Asimismo, al alcanzar eldefault a tenedores de bonos de consolidación que los han recibido compulsivamente en pago de sentencias judiciales, selos está equiparando con aquellos inversores que, según se dice, aceptaron el riesgo de adquirir bonos conjugosísimos intereses, y se los califica de "fondos buitres", porque quien recibió bonos consolidados por ser ganador de unjuicio, o como proveedor o en pago de honorarios, que no sean de las causales de excepción, no puede tener igual trato que quien los obtuvo por sola especulación financiera. 87

85 Véase al respecto laley 25.565, arto 6°; el decreto 256/02 y las resoluciones N° 73/2002, 350/2002 Y158/2003 del Ministerio de Economía. 86 El arto 60 de la referida ley 25. 827 establece una serie de excepcio-

nes. 87 A mayor abundamiento, véase ERIZE, Luis Alberto, "La cesación de

pagos a los acreedores de deudas consolidadas por las leyes de emergencia 23.982 y 25.344", LL, edición del 29/10/2003, págs. 1 y ss.

pag. 301Entonces, respecto alos bonos de consolidación ya emitidos, se presenta, por un lado, la pesificación de los emitidos en dólares, y por el otro, la suspensión de los servicios de amortización de capital y pago de intereses. Un tenedor de bonos de consolidación en dólares inició acción de amparo tendiente a que se declare la inconstitucionalidad del decreto 471/2002 que pesifica las obligaciones del sector público nacional a razón de $1,40 por cada U$S 1. Eljuez de la Instancia hizo lugar al amparo, y la Cámara declaró desierto el recurso de apelación. ss En primera instancia se señaló que la pesificación forzosa de obligaciones del sector público nacional resulta violatorio al derecho de propiedad, en tanto impone unilateralmente y enforma obligatoria la conversión de un empréstito, sustituyendo sus términos sin el consentimiento ni conformidad del acreedor, violando las normas que regulaban la emisión del título originario. Además que el decreto 471/2002 dej a al margen de sus disposiciones a las obligaciones del sector público regidas por leyes extranjeras, otorgando distinto tratamiento para los acreedores del Estado. En efecto, el decreto 471 sólo alcanzó a acreedores de títulos públicos del sector público nacional regidos por la ley argentina, con la exclusión de los regidos por la ley extranjera. Ello, seguramente, ha tenido la finalidad de evitar que el Estado Nacional sea condenado por tribunales extranjeros, si se hubiera afectado el derecho de propiedad de los acreedores cuyos créditos están regidos por laleyextranjera. Podemos señalar además otro precedente, donde se hizo lugar a una medida cautelar innovativa consistente en que el Estado abonara los servicios de capital e intereses de bonos de consolidación caídos endefault. 89 También han recaído pronunciamientos donde dada la imposibilidad de emitir bonos de consolidación en dólares como había

88 Cám. Nac. Fed. Cont. Adm., Sala n, 08/08/2002, en autos "Falcón, Isabel el Ministerio de Economía - amparo ley 16.986". 89 Cám. Fed. Córdoba, Sala A, en autos "Morales, Laura el Estado N a-

cional- amparo", 29/05/2003.

pag. 302optado elinteresado, la Justicia ordenó al Estado depositar bonos expresados en pesos pero por el valor de la acreencia originaria en dólares, de acuerdo a la cotización del dólar libre. 90 Incluso, han surgido algunos pronunciamientos judiciales que han ordenado al Estado Nacional que abone a un tenedor de Bonex serie 1992 las sumas respectivas sin pesificar. 91 Es de trascendencia económica esta decisión, pues los títulos bonex 1992 forman parte de la deuda pública en mano de particulares. Finalmente, con motivo de una acciónjudicial iniciada por un ciudadano tenedor de Bontes 2005, que voluntariamente aceptó la oferta de canje de títulos de la deuda pública que el Poder Ej ecutivoimplementó mediante decreto 1646/01, seha declarado lainconstitucionalidad del art.1 o del decreto 471/02, ordenando al Estado mantener el empréstito del actor en dólares. 92 En definitiva, la pretensión deljusticiable no quedará satisfecha con la sentencia que declare si está o no fundada, sino cuando lo mandado en ella sea cumplido. Como señala GONZÁLEZ PÉREZ93 , si la sentencia declara que la pretensión es conforme al ordenamiento jurídico y accede alo pedido, la tutelajurisdiccional no será efectiva hasta que se efectúe el mandato judicial y el que accionó obtenga lo pedido. Desde el carácter meramente declarativo delas sentencias contra el Estado, establecido en el año 1900, hasta el pago de sentencias con bonos defaulteados cien años después, vemos que lahistoria poco ha cambiado.

90 Juzg. Fed. N° 2 Mendoza, en autos "Cortez, Jesús y otros el Ferrocarriles Argentinos sI laboral", confirmado por la Cámara Federal de Apelaciones de Mendoza, 18/12/2003. 91 Juzg. Cont. Adm. Fed. N° 9, en autos "Coppo, Cora Eugenia el P.E.N. -ley 25.561- dtos. 1570101 y 214/02 sI amparo". 92 Cám. N ac. Civ. y Como Fed., Sala 1, 11/03/2004, en autos "Civit, Féliz Guillermo el Poder Ejecutivo Nacional sI amparo". 93 GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, El derecho a la tutela jurisdiccional, Civitas

S.A., Madrid, pág. 131.

pag. 303ACTIVIDAD DE AUTOEVALUACIÓN

1) ¿Qué herramientas normativas rigen la impugnaciónjudicial de actos administrativos en el orden nacional? 2) ¿Qué son los llamados "recursos judiciales directos" contra actos administrativos y qué ejemplos puede mencionar? 3) ¿Qué es la habilitación de la instanciajudicial? 4) ¿Cuáles son los requisitos de habilitación de la instanciajudicial en las acciones impugnatorias de actos administrativos en el orden nacional? 5) ¿Qué entiende por "reclamo administrativo previo a la demandajudicial" y cómo está regulado enla LNPA? 6) ¿Cómo se suspenden los efectos de los actos administrativos en sedejudicial federal? 7) ¿En qué difiere la respuesta anterior con respecto a: 1) medida cautelar innovativa, 2) medida cautelar autónoma, y 3) medida autosatisfactiva? 8) ¿Qué significa el caractermeramente declarativo de las sentencias en el orden nacional y cómo lo interpretó lajurisprudencia? 9) ¿En qué consiste el régimen de consolidación de deudas según la ley 25.344 y qué mecanismo de pago establece? 10) ¿Cómo es la mecánica de pago de las sentencias que condenan al pago de una suma de dinero pero que están fuera de la consolidación?

p. 300Capítulo XIV EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS DE LAS IRREGULARIDADES ADMINISTRATIVAS

Por Jorge Orgaz

Sumario: I. Introducción. Il. La Fiscalía de Investigaciones Administrativas. IIl. El Defensor del Pueblo. IV. La Oficina Anticorrupción. V. Análisis comparativo entre la Fiscalía de Investigaciones Administrativas, el Defensor del Pueblo Nacional y la Oficina Anticorrupción Nacional.

l. INTRODUCCIÓN

En el presente capítulo analizaremos la naturaleza, características y funcionamiento de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas' el Defensor del Pueblo y la Oficina Anticorrupción, instituciones integrantes del sistema de control de la Administración Pública nacional y provincial. Pese a que en muchos casos observaremos límites difusos y superposición de competencias entre las mismas, resulta imprescindible recordar que la idea rectora en esta materia reside en que cada una de las manifestaciones de la actividad administrativa sea fiscalizada alos fines de garantizar la plena vigencia de los derechos fundamentales de la ciudadanía. Creemos que es preferible la confluencia entre estos organismos que dejar alguna zona libre de su alcance, confiando en que los inconvenientes de técnica legislativa serán superados toman-

pag. 306do en consideración los resultados obtenidos por cada uno de ellos en el transcurso del tiempo. Estamos convencidos, en definitiva, que el perfeccionamiento de los mecanismos de control del poder producirá el fortalecimiento del régimen republicano como condición imprescindible para el desarrollo integral de nuestro país.

11. LA FISCALÍA DE INvESTIGACIONES AnMINISTRATIVAS

A Antecedentes

1) Antecedentes nacionales

El primer antecedente de la actual Fiscalía de Investigaciones Administrativas (a partir de aquí, FIA) fue la Comisión Ejecutiva Investigadora de Irregularidades en la Administración Pública Nacional,creadaporeldecreto~56681 del 22 dejunio del año 1962. Estaba constituida por un presidente y seis miembros dependientes en forma directa del Presidente de la N ación. Su principal función consistía en investigar de oficio o a solicitud de parte toda clase de irregularidades cometidas en el ámbito de la Administración Pública nacional, entidades autárquicas y empresas del Estado. Su existencia fue más que efímera, pues sólo una semana más tarde, a través del decreto N° 6111 2 , se la reemplazó por la ComisiónNacional de Investigaciones, que mantuvo la estructura y los aspectos sustanciales de su predecesora. A su vez, en setiembre del mismo año se dictó el decreto 10.0263 , que determinó que todas las actuaciones que venían sustancián-

1 Adla, XXIl-A-502. 2 Adla, XII-A-508. 3 Adla, XXIl-A-742.