VELEZ FUNES - DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO II

pag. 347se propicia que losjueces, en el análisis de admisión de una demanda, prioricen por sobre la acreditación del derecho subjetivo, la esencia fundamental de la tutela que se solicita [ ...]'.82 En esta misma línea de pensamiento, BIDARTCAMPOSy MArORANO semanifiestanafavordereconocerunalegitimaciónampliaalDPN para la protección eficaz de los derechos humanos consagrados constitucional y legalmente en el sistemajurídico argentino. 83 Ambos autores sostienen que de la interpretación conjunta de los arts. 86 y 43 de la Constitución Nacional, surge que el DPN está legitimado para actuar tanto en sede administrativa, interponiendo toda clase de recursos, como en el ámbito judicial, mediante la presentación de las más variadas acciones, como la ejercida en sede penal, el recurso extraordinario por ante la Corte Suprema deJusticiadelaNaciónyel amparo. Este criterio fue seguido con algunos sobresaltos por lajurisprudencia de nuestro país, como por ejemplo en la causa "Consumidores Libres Cooperativa Limitada de Provisión de Servicios y Acción Comunitaria e/Estado Nacional". 84 En relación a los hechos de este caso, señalemos que el DPN junto a dos asociaciones interpuso una acción de amparo persiguiendo la declaraciónjudicial de nulidad del decreto 702/1995 que

82 GOZAfNI, Osvaldo Alfredo, "Legitimación procesal del defensor del pueblo (Ombudsman)", op. cit., pág. 1379; QUIROGA LAVIÉ, Humberto, El amparo constitucional, Rubinzal-Culzoni, Bs. As., 1998, pág. 252. A su vez, señala PALACIO: 'T.. ,] En tanto [. . .] el Defensor del Pueblo no es el titular del derecho invocado como fundamento de sus posibles pretensiones, tal legitimación reviste carácter anómalo o extraordinario [. ..]" (PALACIO, Lino Enrique, "El 'apagón' de febrero de 1999, los llamados intereses difusos y la legitimación del defensor del pueblo", enLL,2000-C-399). 83Cfr. BIDART CAMPOS, Germán, Manual de la Constitución reformada, t. III, Ediar, Bs. As., 1997, pág. 327; MAIORANO, Jorge Luis, El ombudsman. Defensor del Pueblo y de las instituciones republicanas, 2 a ed., Macchi, Bs. As., 1999, págs. 533 y ss. 84 LL, 1995-E-516.

p. 343disponía la intervención de la Comisión Nacional de TelecomunicaClOnes. En su resolución, y en el aspecto que a nosotros nos interesa, el Juzgado Nacional de 1a Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N' 9 de la ciudad de Buenos Aires, sostuvo claramenteque"[. . .]ElDefensordelPuebloestálegitimadoparainterponer acción de amparo en defensa de los derechos de los consumidores (art. 86, segundo párrafo, CN) [. ..J'. En la instancia superior, la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones enlo Contencioso Administrativo Federal de la ciudad de Buenos Aires, se pronunció en sentido contrario. 85 El tribunal de alzada afirmó que dicha normativa estaba destinada a regir en el ámbito interno de la Administración Pública, motivo por el cual, en la medida que no lesionen --en forma directa e inmediata-derechos o intereses de los particulares, estaba excluida del controljurisdiccional pretendido por la parte actora yeIDPN. También expresó que la reforma constitucional de 1994, no ha operado ningún cambio en el criterio rector que de forma indisoluble vincula ala ilegalidad con el perjuicio; y que la legitimación procesal conferida por el arto 86 de la Constitución N acional al DPN no es susceptible de ser infinitamente extendida de tal forma que autorice suintervenciónjudicial en defensa de la pura legalidad. Por las razones esgrimidas, losjueces sostuvieron que al no haberse podido demostrar que el decreto atacado provocaba alguna lesión actual en los derechos de los usuarios del servicio público, no correspondía hacer lugar ala acción de amparo interpuesta. Exponiendo una visión clásica sobre el asunto y adhiriendo al razonamiento de este tribunal, CASSAGNE afirma que "[. . .] no cierra el acceso a lajusticia a quienes reúnan los requisitos inherentes a la aptitud procesal para ser partes en unjuicio concreto que, siguiendo el impecable razonamiento de la Cámara --en el ordenamiento contencioso administrativo-, sólo se encuentra reconoci-

85 LL, 1995-E-469.

p. 344$2

EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 349

da en cabeza de quienes invoquen, conjuntamente, ilegalidady perjuicio [ ...1', agregando que "[. . .]De la sentencia surge que este nudo umbilical no puede desatarse, ya que, aun cuando sólo se exija para penetrar de lleno al proceso de fondo, no es admisible una acción en defensa de la pura legalidad desvinculada de todo perjuicio [. . .]' .86 Descartando esta última solución, fue la Corte Suprema de Justicia de la N ación la que puso fin al debate, considerando que "[. ..] la ConstituciónNacional reconoce la legitimación para promover la acción de amparo a sujetos potencialmente diferentes a los afectados en forma directa por el acto u omisión [. . .]'87, entre los que se encuentra, sin duda, el DPN. Estalíneajurisprudencial fue seguida por el Juzgado Nacional de la Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N° 4, cuando le tocó resolver favorablemente el otorgamiento de una medida cautelar en los autos "Defensor del Pueblo de la Nación el Secretaría de Comunicaciones s/amparo" .88 En igual sentido e incorporando nuevos elementos para el análisis, podemos mencionar al fallo dictado por la Sala II de la Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal en la causa "Nieva, Alejandro y otros cl Poder Ejecutivo N acional"89, en

86 CASSAGNE, Juan Carlos, "De nuevo sobre la legitimación para accionar en el amparo", enLL, 1995-E-469. 87 LL, 1998-C-602; Fallos, 321:1352.

88 LL, Suplemento J urisprudencial de Derecho Administrativo, del 28/

05/1998, págs. 59 y ss. En la causa mencionada, se reconoció la legitimación procesal del DP para presentarse en defensa de los usuarios del servicio telefónico, pidiendo que se declarara la nulidad de parte del articulado de una resolución de la Secretaría de Comunicaciones, debido a que con ella se modificaba unilateralmente el Reglamento del Cliente del Servicio Básico Telefónico sin haberse celebrado la audiencia pública correspondiente a estos casos. 89 LL, 1998-B-546. La sentencia dispuso que "[. . .] El Defensor del Pue-

blo posee legitimación activa para intervenir en causas donde se cuestiona -como en el caso-la presunta actuación irregular del Poder

pag. 350donde DPN intervino enlos términos del arto 90, inc. 2, del Código de Procedimiento Civil y Comercial de la Nación. 90 Profundizando esta tendencia de la doctrinajudicial argentina, el Juzgado Nacional de la Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N° 1, en la sentencia recaída en autos "Monner Sans, Ricardo dPoder Ejecutivo N acional''91, no sólo consideró que

Ejecutivo Nacional que, mediante el dictado de un decreto (375/1997) habría fijado el marco regula torio de un servicio público, excediendo así la esfera de su competencia e invadiendo la que constitucionalmente le ha sido asignada a otro poder del Estado. Ello así, pues a través del arto 86 de la CN actúa como controlador de las funciones administrativas públicas r.. .]'. 90 Dice el arto 90 del Código de Procedimiento Civil y Comercial de la N ación: "Intervención voluntaria. Podrá intervenir en un juicio pendiente en calidad de parte, cualquiera fuera la etapa o la instancia en que éste se encontrare, quien: 1) Acredite sumariamente que la sentencia pudiere afectar su interés propio. 2) Según las normas del derecho sustancial, hubiese estado legitimado para demandar o ser demandado en juicio". 91 LL, 1998-D-217. En el fallo se dijo que "[. ..] La citación del Defensor del Pueblo impulsada por los miembros del colectivo, en virtud de lo dispuesto por el arto 43, segundo párrafo, de la CN, no incididos en un derecho subjetivo, debe revestir la naturaleza de una intervención obligada, la cual no podría ser excusada por aquél en razón de haber respondido a una citación anterior o con motivo de su previa intervención en otro proceso, pues tal citación no encuentra limitaciones de ese tipo ni por esa causa [. . .]", agregándose que "[. ..] Cuando el Defensor del Pueblo es citado por los miembros del colectivo, en virtud de lo dispuesto por el arto 43, segundo párrafo, de la CN, puede manifestar que no está de acuerdo con el criterio sustentado por quien deduce la acción de amparo, o que no existe el derecho invocado o el pretendido agravio colectivo. Sin embargo, si comparte las razones que motivaron la promoción de tal acción, debe permanecer junto al accionante particular, pues si habiendo reconocido que le asistía razón en la promoción de la acción no lo acompaña con su propia legitimación y como consecuencia de tal abandono aquélla es rechazada por faltar capacidad subjetiva, la actuación del mencionado funcionario es inconstitucional [. . ']".

pag. 351el DPN está legitimado para entablar una acción de amparo, sino que, en caso de ser citado, estaba obligado a participar en eljuicio. También la Sala IV de la Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal resolvió reconocer la legitimación para accionar del DPN de la N ación enlos autos: "YoussefianMartín el PEN - Secretaría de Comunicaciones - sI amparo ley 16.986".92 A su turno, fue la Sala III de la Cámara Nacional en 10 Contencioso Administrativo Federal la que reconoció legitimación procesal al DPN en la causa "Defensor del Pueblo de la N ación el Poder Ejecutivo siamparo". 93 Más cercana a nosotros, y en el marco de la emergencia económica e institucional cuyos efectos aún padece nuestro país, encontramos la sentencia dictada por el Juzgado Nacional enlo Contencioso Administrativo Federal N° 9, en el caso "Defensor del Pueblo de la Nación el PEN sI amparo"94, en donde también se le reconoció legitimación procesal a este órgano de control.

92 LL, 1998-D-712. En este caso el DPN adhirió a la demanda entablada por el actor que perseguía se ordenara a la accionada abstenerse ·de prorrogar el período de exclusividad de las Licenciatarias del Servicio Básico Telefónico Nacional e Internacional, sin cumplir con la realización previa de una audiencia pública. Al ser cuestionada por parte de la demandada su legitimación, el tribunal sostuvo que "[. . .] en lo que se refiere al Defensor del Pueblo de la Nación, no puede dejar de tomarse en cuenta la legitimación procesal que genéricamente se le confiere en el arto 86 de la eN, y también que en el arto 43 de ésta se regula de manera específica su habilitación para intervenir en los juicios de amparo en casos como el sub examine. Debe dejarse en claro, asimismo, que su participación lo es en defensa de un derecho de usuarios y consumidores: el de participación en el control de los servicios públicos, que se vería afectado por una ilegítima omisión de la Administración [. ..]'. 93 LL, 1997 -C-836. En eljuicio, el DPN solicitó la declaración de incons-

titucional del arto 2° del decreto 921/1997 por el cual se disponía la modificación de la las tarifas telefónicas y cautelarmente la suspensión de dicho acto administrativo. 94 LL, 2002-F-211.

pag. 352El fallo mencionado, permitió al DPN presentarse ante lajusticia federal para solicitar la inconstitucionalidad de los decretos N° 1570/01 YN° 1606/01-relacionados con la implementación de lo que se conoce como "corralito financiero"-, "[. . .]pues el arto 86 de la Constitución Nacional confiere a éste la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos y garantías e intereses tutelados por la Carta Magna {.. .]'. El criterio expuesto fue ratificado por la Sala V de la Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal una vez formulada la apelación por el Estado Nacional, e127 de septiembre del año 2002. 95 Luego de esta reseñajurisprudencial podemos llegar a la conclusión de que, en general, lajusticia federal no ha puesto obstáculos a la hora de admitir la legi timación procesal del DPN. Tal postura es compartida por nuestra parte, ya que es la que mejor refleja el alcance de los arts. 86 y 43 de la Constitución N acional, que deben ser interpretados sistemáticamente con el resto de sus disposiciones tomando en consideración el espíritu del constituyente nacional al decidir la incorporación de este instituto, y con la realidad histórica por laque atraviesa Argentina desde aquel tiempo. En efecto, ymás allá de un análisis técnico del problema, no debemos olvidar que la reforma constitucional de 1994 tuvo entre sus principales objetivos -y logros- el reconocimiento y fortaleci-

95Es GELLI quien duda en relación a si la legitimación que conceden los arts. 86 y 43 de Constitución Nacional al DPN para la tutela de los derechos humanos puede extenderse a aquellos de naturaleza contractual-como en este caso, el derecho de propiedad-, que según la doctrina de nuestro Alto Tribunal son renunciables (GELLI, María Angélica, Constitución de la Nación Argentina, 2a ed., La Ley, Bs. As., 2003, pág. 657). En cambio, HERNÁNDEZ se encarga de resaltar la estrecha vinculación existente entre el derecho de propiedad y la naturaleza y dignidad humana (HERNÁNDEZ, Antonio María, Las emergencias y el orden constitucional, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2003, pág. 76).

pag. 353miento de la protección de los derechos humanos, como fácilmente puede comprobarse con el agregado del Capítulo Segundo a su Primera Parte, denominado "Nuevos derechos y garantías", y con la incorporación de los más importantes instrumentos sobre la materia, a través del arto 75, inc. 22. Sucede que, en definitiva, resul ta imposible concebir la plena vigencia de estos derechos sino contamos con instituciones que posean con los medios y procedimientos suficientes para cumplir eficazmente con este trascende~tal objetivo. Retomando brevemente el caso "Frías Malina", señalemos que la presentación efectuada por el DPN por ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, abrió el debate en torno a si éste cuenta con competencia procesal trasnacional. Según CARNOTA 96 es imposible reconocerle al DPN tal legitimación porque, en primer lugar, no está incluido por el arto 44 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos97 como sujeto legitimado para presentar denuncias o comunicaciones, y porque, en segundo término, al ser una institución que forma parte del Estado argentino, nos encontraríamos en una situación en la que el Estado demanda al propio Estado en el ámbito internacional. En cambio, para GIL DOMÍNGUEZ en principio el DPN cuenta con legitimación procesal trasnacional, ya que si puede litigar contra la Administración Pública nacional "[. . .] nada obstaría a que presentara una comunicación ante la Comisión en representación de un grupo de personas cuando existe una situación de violación de derechos humanos porparte de cualquiera de los tres poderes[.. .]'.98

96 CARNOTA, W alter, "El ombudsman, los jubilados y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos", enED, 173-1072. 97 Véase nota 45. 98 Cfr. GIL DOMÍNGUEZ, Andrés - JIMÉNEZ, Eduardo Pablo, "El Defensor del Pueblo en Argentina y Perú: dos propuestas constitucionales latinoamericanas", enLL, 1997-F-1431.

pag. 3546Jlnformes Como dijimos, al ser un representante del Congreso Nacional, el DPN rinde cuenta a él de sus actuaciones mediante la presentación de dos clases de informes: el anual u ordinario, de carácter obligatorio' y el especial o extraordinario, de naturaleza facultativa. Mediante el primero, que deberá presentarse antes del 31 de mayo, el DPN brindará a ambas Cámaras información de todo lo realizado a lo largo del año transcurrido en el ej ercicio de sus funciones. El segundo, podrá presentarse cuando la gravedad o urgencia de los hechos asílo aconsejen. Cualquiera de ellos, deberá ser publicado en el Boletín Oficial yen los Diarios de Sesiones de ambas Cámaras del Parlamento argentino. Sobre este último punto, puede observarse que la difusión de estos informes es una de las herramientas más importantes con las que cuenta el DPN para llevar a buen puerto sus investigaciones. En efecto, produce una fuerte ''presión moral"99 sobre los organismos administrativos sujetos a su control. También, y según hemos precisado anteriormente, el DPN posee una página propia en internet , y a través de ella no sólo sus informes, sino también estadísticas, investigaciones y demás información de interés, pueden llegar a conocimiento de millones de ciudadanos, brindando de esta forma un canal de participación importantísimo para ellos, circunstancia que trae aparejado el fortalecimiento de la vida democrática de nuestro país. lOO

99 Cfr. MAIORANO, Jorge Luis, "Apuntes para un debate parlamentario. El 'ombudsman' sueco", enLL, 1984-C-842. Continúa diciendo este especialista en la materia que "[. . .] Ese informe es, en los hechos, un cuadro de honor negativo en el cual son nombrados los funcionarios y los organismos cuya conducta negligente ha sido comprobada [.. ']". 100 Al final de este capítulo y a título ilustrativo, se acompaña como

"Anexo 1", el informe estadístico referido a las actuaciones del DP durante el año 2003.

pag. 355Entonces, en este caso, la difusión es una "oportunidad moral" que debemos aprovechar cada uno de nosotros para informarnos acerca del comportamiento de la Administración Pública y, en caso de irregularidades, corregir su rumbo en beneficio de todos. En relación al contenido del informe anual, según lo establece elart. 32 de la LRDPN, elDPN da cuenta del número y tipo de quejas presentadas; de aquellas que hubiesen sido rechazadas y sus causas, así como de las que fueron objeto de investigación y el resultado obtenido en cada una de ellas. En este informe no deben constar datos personales que permitan la pública identificación de los interesados en el procedimiento investigador, sin perjuicio de lo dispuesto en el arto 26 de la LRDPN. En su estructura, el informe deberá contener un anexo, cuyos destinatarios serán las Cámaras del Congreso Nacional, y en el que se debe incorporar una detallada rendición de cuentas del presupuesto ejecutado por la institución en el período que corresponda. Finalmente, mediante este informe el DPN puede proponer al Parlamento argentino modificaciones a la LRDPN que posibiliten un mejor cumplimiento de las funciones que dicha normativa le asigna.

c. El Defensor del Pueblo en el orden provincial 1.~tecetlentes

En el ámbito jurídico de Córdoba el primer antecedente que encontramos relacionado a la implementación del D P provincial (de aquí en adelante, DPP) es el proyecto presentado por el entonces senador provincial José Zamanillo en el año 1986. Un año después la Constitución Provincial incorporó esta institución con motivo de su reforma inspirándose el constituyente local en la citada propuesta legislativa, en los numerosos ejemplos ofrecidos por el derecho comparado, y enlos escasos precedentes existentes en aquel momento en nuestro país.

p. 351Esta última tendencia a nivel nacional parece haberse revertido, pues hoy cuentan con este órgano de control, además de los ejemplos ya mencionados, la ciudad de Buenos Aires y las provincias de Chubut, Corrientes, Formosa, J ujuy, Mendoza, N euquén, Santa Fe, Santiago del Estero, Tucumán, y las ciudades de Avellaneda, La Plata, Pilar, Quilmas, Vicente López (Provincia de Buenos Aires), Corral de Bustos, Villa María y Río Cuarto (Provincia de Córdoba), Corrientes (Provincia de Corrientes), Chilecito (Provincia de La Rioj a), Posadas (Provincia de Misiones), La Banda y Santiago del Estero (Provincia de Santiago del Estero).

2. El Defensor del Pueblo en la Constitución Provincial

La Constitución de Córdoba establece las características básicas del DPP en su arto 124101 , que dice: "La Legislatura con el voto de los dos tercios de sus miembros reunidos enAsamblea designa al Defensor del Pueblo, como comisionado para la defensa de los derechos colectivos o difusos, la supervisión sobre la eficacia en la prestación de los servicios públicos y la aplicación en la Administración de las leyes y demás disposiciones, de acuerdo con lo que determine la ley. Goza de las inmunidadesy privilegios de los Legisladores, dura cinco años en sus funciones y no puede ser separado de ellas sino por las causales y el procedimiento establecido respecto aljuicio político",

3. Caracteres

Utilizando el mismo criterio escogido al encarar el estudio del DP nacional, las características más importantes del DPPlas ob-

101 Ubicamos a esta norma en la Segunda Parte (Autoridades de la Provincia), Título Primero (Gobierno Provincial), Sección Primera (Poder Legislativo), Capítulo Séptimo (Defensor del Pueblo y Consejo Económico Social) de la Constitución local.

p. 352pe zq

EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES ... 357

tendremos del contenido del arto 124 de la Constitución Provincial combinado con las disposiciones de la ley reglamentaria del DPP N° 7741 (de aquí en adelante, LRDPP). También es oportuno aclarar en esta oportunidad que el DPP comparte las principales notas de su similar nacional, motivo por el cual solamente nos detendremos en las particularidades que merezcan un análisis específico, remitiéndonos en lo demás a los conceptos ya vertidos al abordar el estudio de éste último.

Denominación En este punto, tanto el arto 124 de la Constitución de Córdoba como la LRDPP utilizan para denominar a este instituto las mismas palabras con las que se lo conoce en la mayoría de los países de habla hispana, es decir, DP. Un pequeño detalle, que pone de manifiesto el papel de representante del poder legislativo que posee el DPP, es que también la Ley Fundamental cordobesa lo llama "comisionado", término con la que se lo designa, por ejemplo, en Inglaterra.

Función La principal misión encargada al DPP surge del propio contenido del arto 124 de la Carta Magna provincial, cuando sostiene que le corresponde "[. . .] la defensa de los derechos colectivos o difusos, la supervisión sobre la eficacia en la prestación de los servicios públicos y la aplicación en la administración de las leyes y demás disposiciones, de acuerdo con lo que determine la ley [. ..J'. En relación a los derechos denominados "difusos", señala QUI- ROGALAVIÉ que en verdad sólo su pertenencia o titularidad adquiere esa característica, pues el derecho tutelado está claramente identificado. 102

102 QUIROGA LAVIÉ, Humberto, Los derechos públicos subjetivos, De-

palma, Bs.As., 1985, pág. 107.

pag. 358Los intereses difusos, señala FERREYRADE DE LA RÚA, "[. . .] comprenden aquellos derechos que se relacionan con la defensa de valores trascendentes de un grupo y que se refieren a la preservación del medio ambiente o la ecología, la calidad de vida, la defensa de losconsumidores,ytambiénelderechoanoserdiscriminado[...]'.103 En torno ala supervisión de la prestación de los distintos servicios públicos provinciales, habrá que conjugar esta disposición constitucional, el art.13 de la LRDPPy lo establecido por el arto 24 de la ley provincial 8835 -llamada "Carta del Ciudadano"-, en razón de que todas tutelan un mismo interés. Con el obj eto de profundizar el tema, nos remitimos al Capítulo VI del Tomo 1 de la presenteobra. Por último, recordemos que la Constitución de Córdoba encarga la tutela de los intereses difusos no sólo al DPP sino también a los particulares104 y al Ministerio Público Fiscal105 , sólo que al primero no le otorga legitimación procesal a tal fin.

Naturaleza El DPP es un representante de la legislatura que se encarga de su elección conforme el procedimiento establecido por el arto 124 de la Constitución de la Provincia. Luego, y antes de comenzar con su gestión, el DPP prestajuramento ante el presidente del órgano legislativo provincial, comprometiéndose a cumplir debidamente su cargo respetando suley reglamentaria, la Constitución Provincial y la Carta Magna Federal, conforme lo manda el arto 20 de la LRDPP. Esta vinculación institucional entre el DPP y la legislatura provincial tiene diversas consecuencias para aquél.

103 FERREYRA DE DE LA RÚA, Angelina, "La protección de los llamados intereses difusos en la Constitución Nacional y la Constitución de la Provincia de Córdoba", en LL, 1996-B-790. 104 Art. 53 de la Constitución Provincial. 105 Art. 172, inc. 1, de la Constitución Provincial.

pag. 359En primer lugar, el DPP tendrá la obligación de presentar un informe anual antes dell° de marzo ante ésta106 y, en segundo término, gozará de las mismas inmunidades, privilegios, remuneraciones y régimen previsional que la Constitución Provincial reconocealoslegisladores.107 La representación de la legislatura por parte del DPP no significa subordinar su actuación a las decisiones del órgano legislativo provincial, ya que aquél goza de plena autonomía para llevar adelante sus funciones que, además, no se podrán interrumpir por ningún motivo, conforme lo establece el arto 5° de la LRDPP. Refuerza este concepto, la posibilidad que cuenta el DPP de dictar su propio reglamento interno 108 , de designar un adjunto y demás personal para que lo auxilie en su tarea109 y de administrar su presupuesto.

Requisitos personales Para ser designado DP en la Provincia de Córdoba, y según lo estipula el arto 3° de la LRDPP, se requerirá tener treinta años de edad como mínimo, ser argentino nativo o por opción, tenerciudadanía en ejercicio y residencia enla provincia durante cuatro años anteriores inmediatos aladesignación,salvo casos de ausenciamotivada por servicios a la nación o a la provincia, o en organismos internacionales. A diferencia de lo que ocurre en el ámbito nacional en donde se exige determinadas competencias profesionales, para ser adjunto del DPP por dicha norma.

106 Art. 19, primera parte, de la LRDPP. Este artículo prevé que el informe anual se presentará sin perjuicio de los informes especiales que en cualquier oportunidad el DP eleve o le soliciten la Legislatura o los legisladores en particular. 107 Arts. 93 y 94 de la Constitución Provincial; arto 10 de la LRDPP. 108 Art. 18, primer párrafo, de la LRDPP. 109 Arts. 8°, primer párrafo, y9° de la LRDPP.

pag. 360Para asegurar la imparcialidad y plena dedicación en el ejercicio de sus funciones, el cargo de DPP es incompatible con el desempeño de actividades políticas, gremiales y profesionales , conexcepción de la docencia e investigación. 110

Mandato Según el arto 5° de la LRDPP, el mandato del DPP dura cinco años, pudiendo ser designado por nuevos períodos. Sin embargo, el plazo mencionado puede no llegar a cumplirse, si el DPP presenta la renuncia a su cargo ante la legislatura provincial, que decidirá sobre la misma con el voto de la mayoría simple de sus integrantes presentes al momento del tratamiento de dicho pedido. l l l Si el DPP se encuentra temporalmente imposibilitado de ejercer su cargo, será reemplazado por su adjunto hasta tanto lo reasuma nuevamente. 112

Procedimiento 1) Forma de actuación: tal como surge del art.ll, primer párrafo, LRDPP el DPP puede iniciar o continuar de oficio o a petición del interesado toda clase de investigaciones que sean de su competen- CIa. Recordemos que la intervención del DPP no es obligatoria para quien está interesado en presentar un reclamo, motivo por el cual no interrumpe los plazos con los que éste cuenta para interponer los recursos administrativos y acciones judiciales que considere convenientes, debiendo esta situación en razón de existir plazos procesales enjuego ser puesta en conocimiento de aquella persona que se presenta con su quej a originariamente ante el DPP. 113

110 Art. 6°delaLRDPP. 111 Art. 7°, primer párrafo, de la LRDPP. Inmediatamente después, la

Legislatura procederá a designar a un nuevo DPP. 112 Art. 8°, primer párrafo, de la LRDPP.

113 Art. 17, último párrafo, de la LRDPP.

pag. 3612) Objeto: como regla, toda la actividad desplegada por el DPP recae sobre los actos, hechos u omisiones enlos que incurralaAdministración Pública provincial y sus agentes que signifiquen en términos generales el ejercicio irregular de sus funciones. Es decir que desde elpunto de vista objetivo el poder de control con el que cuenta el DPPno sólo se limita a los actos, hechos u omisiones que vulneran el ordenamientojurídico propiamente dicho, sino que alcanza a distintas manifestaciones de mala administración. 3) Sujetos: desde unaperspectiva subjetiva pasiva, la fiscalización llevada a cabo por el DPP según la regla establecida por el art.12delaLRDPP,alcanzaalaAdministraciónpúblicaprovincial en su conjunto; esto es, la Administración centralizada y descentralizada, las entidades autárquicas, las empresas del Estado, las sociedades de economía mixta, las sociedades con participación estatal mayoritaria, y todo otro organismo del Estado provincial cualquiera fuere su naturalezajurídica, denominación, ley especial que pudiera regirlo, o el lugar del país donde preste sus servicios. El artículo siguiente afirma que también son controladas por el DPP las personas jurídicas no estatales o privadas que ejerzan funciones estatales delegadas o prerrogativas públicas, o cuando presten servicios públicos por concesión o cualquier otro acto administrativo del Estado provincial. Por último, y en una solución legal similar a la adoptada en el orden federal-que nuevamente criticamos por no discriminar entre la función típicamentejurisdiccional y la de naturaleza administrativa que despliega el Poder Judicial provincial- según el arto 11, segunda parte, de la LRDPP, el DPP "[. . .] no podrá interueniren casos o asuntos que estén sometidos a la competencia del Poder Judicial de laProvincia{.. .]'. Es SESÍNll4 quien afirma que sólo en los casos que el órgano judicial provincial desarrolle actividades administrativas "{.. .] se-

114 SESÍN, Domingo, "Defensor del Pueblo, Poder Judicial y Derechos de Incidencia Colectiva", en Foro de Córdoba, Suplemento de Dere-

pag. 362ría posible la participación del Defensor delPueblo para exhortar la superación de las disfunciones o demás aspectos que se incardinen esencialmente en el mérito, oportunidad y conveniencia de ciertas medidas o comportamientos [. . .]', sin que se afecte la división de poderes como núcleo que caracteriza a un sistema republicano de gobierno. 4) Principios: según el contenido del arto 18, segundo párrafo, de la LRDPP, los criterios rectores del procedimiento que llevará adelante el DPP son la informalidad, la gratuidad, la celeridad y la necesidad de un pronunciamiento obligatorio. 115 En relación ala informalidad, el DPP debe dar trámite a todos los reclamos que recibe y sólo excepcionalmente puede desecharlos en aquellas ocasiones específicamente previstas por ley. Enunciadas por el arto 17 de la LRDPP, y teniendo en cuenta su naturaleza podrá desestimar la denuncia cuando advierta mala fe, carencia o trivialidad del fundamento o que el asunto no es de su competencia. Además, yen relación a los plazos que rigen el procedimiento, cuando haya transcurrido más de un año calendario desde que el hecho, acto u omisión que motiva la queja se hubiere producido o hubiere tomado conocimiento el interesado. No debemos olvidar que en ningún caso la denuncia ante el DPP interrumpe los plazos previstos para la presentación de los recursos administrativos y acciones judiciales con los que pudiera llegar a contar la persona involucrada en el asunto.

cho Administrativo y Constitucional, N° 1, Advocatus, Córdoba, 2000, pág. 32. 115 La obligación que pesa sobre el DPP de pronunciarse sobre cada uno de los asuntos en que interviene encuentra su correlato en el derecho que tiene toda persona de peticionar a las autoridades, de vieja data en el constitucionalismo argentino y receptado por la Constitución Provincial en su arto 19, inc. 9.

pag. 3635) Competencias: el DPP cuenta solamente con facultades preventivas para lograr resolver cada uno de los asuntos que son llevados a su conocimiento. Enlos términos del arto 14de laLRDPP, el DPP está facultado para solicitar a todas las autoridades que caen baj o la órbita de su control, informes -que deberán contestarse en un plazo máximo de diez días hábiles de formalizado el pedido-, expedientes y documentos e instarlas a realizar las investigaciones que permitan al esclarecimiento de los hechos que determinan su actuación. Puede también, según lo fija el arto 15 de laLRDPP, sugerir ala Administración provincial la modificación de las pautas tenidas en cuenta al momento del dictado de resoluciones y actos administrativos, y al Poder Legislativo acerca de normas que al momento de su aplicación generan situaciones injustas para los ciudadanos. El DPP estará en condiciones de formular a las autoridades públicas advertencias, recomendaciones, recordatorios y propuestas para la adopción de nuevas medidas. Además, puede instar alas autoridades administrativas a cumplir acabadamente con las facultades de control y sanción que poseen en relación a los prestatarios de servicios públicos. Correlativamente, todos los organismos y entes mencionados más arriba y sus agentes están obligados a prestarle colaboración al DPP para asegurar el éxito de su tarea. En situaciones en las que las autoridades administrativas no remitieran los informes, documentos o expedientes solicitados por el DPP, o en los casos que se negaran a realizar las inspecciones o a fundamentar la negativa a las modificaciones o recomendaciones por él aconsejadas, aquél comunicará dichas circunstancias ala legislatura -mediante los informes contemplados en el arto 19 de la LRDPP-, organismo y funcionario jerárquico correspondiente. Las resoluciones del DPP carecen de coactividadjurídica, es decir, no pueden anular ninguna de las decisiones adoptadas por parte de la Administración Pública y que han sido objeto de su contralor. 116

116 Arts. 11 y 16 de la LRDPP.

pag. 364Una de las diferencias más nítidas existentes entre el DPP y su par nacional radica en que la Constitución N acionalle reconoce expresamente legitimación procesal para el cumplimiento de sus funciones, mientras que la LRDPP se la niega, careciendo, por lo tanto, de las denominadas facultades represivas. En efecto, yenuna solución legal que criticamos, según el art. 16, segunda parte, de la LRDPP, el DPP no puede "[... ] requerir decisiones de los Tribunales de Justicia [. . .]'. Éste ha sido el criterio seguido por la doctrinajudicial del Tribunal Superior de la Provincia de Córdoba en autos "González, Gui- Hermo Eduardo y otro el César Pascual Pérez - amparo - recurso de apelación", y "Molina Herrera, Adonis Ramón si amparo por mora de la Administración (Fiscal de Estado) -recurso directo hoy casación", ambos de fecha 21 de noviembre de 1996. Entre otros aspectos, se trataba de resolver si con el objeto de salvaguardar los intereses difusos reconocidos por el arto 53 de la Constitución Provinci al 117,corresponde otorgar legitimación procesal a los fines de la interposición de la acción de amparo en un caso y de la acción de amparo por mora en el otro, a quienes invocaban su condición de "concejal" o de simple "habitante o ciudadano de la NaciónArgentina". Rechazando tal posibilidad, y en el marco teórico brindado por enjundiosos votos del vocal Sesín (puntos 6. 6y 10, respectivamente), ambos fallos señalan que "[.. .]En la Provincia de Córdoba, los denominados intereses difusos han sido tutelados por el arto 53 de la Constitución, y reglamentada su operatividad mediante la ley 7741. Elart.11,apartado1, de la misma, le acuerda al Defensor del Pueblo la defensa de tales intereses. Empero, dicho funcionario tiene una competencia limitada a lo expresamente facultado por la ley, careciendo de una legitimación efectiva para estar enjuicio en defensa de los mismos [. . .]'.

117 Dice esta norma que "La ley garantiza a toda persona, sin perjuicio de la responsabilidad del Estado, la legitimación para obtener de las autoridades la protección de los intereses difusos, ecológicos o de cualquier índole, reconocidos en esta Constitución".

pag. 3656) Informes: como representante de la Legislatura provincial, el DPP rinde cuenta ante la misma de sus actuaciones mediante la presentación de dos clases de informes: el anual u ordinario, de carácter obligatorio, yel especial o extraordinario, de naturaleza facultativa. Tal como lo establece el arto 19 de la LRDPP, el primero deberá presentarse antes del 1 de marzo, brindando el DPP al poder legislativo información de todo lo realizado a lo largo del año transcurrido en el ejercicio de sus funciones.n 8 El segundo, podrá presentarse cuando las circunstancias así lo aconsejen, voluntariamente o solicitud de la Legislatura o de cualquiera de sus integrantes. Cualquiera de ellos deberá ser publicado en el Boletín Oficial de la Provincia. La publicidad de las investigaciones que desarrolla el DPP es un elemento de vital importancia para que la ciudadanía en general tome conocimiento de problemas directamente vinculados asus derechos y calidad de vida. 119

IV. LA OFICINA ANTICORRUPCIÓN

A. La Oficina Anticorrupción en el orden federal

1. Antecedentes

Tal como lo demostramos en el primer volumen de esta obra, nuestro país tiene el triste privilegio de ser uno de los estados con

118 Se acompaña como "Anexo II" los gráficos y estadísticas correspon-

dientes al año 2003. 119 Más allá de las publicaciones oficiales que permiten tomar contacto con las distintas actuaciones realizadas por el DPP, creemos que es oportuno recordar que sus oficinas en la ciudad de Córdoba tienen su sede en la calle Tucumán N" 25,2°,3° Y4° Piso, siendo sus números telefónicos el 434-2060, 434-2061 y 423-9816 Y su correo electrónico defpuebc@infovia.com.ar.

pag. 366menores índices de transparencia en la gestión de gobierno a escala mundial. 120 Como consecuencia, la lucha contra el flagelo de la corrupción es desde hace algunos años uno de los problemas centrales de la agenda institucional argentina. En este contexto, tanto el quinto como el sexto párrafo del nuevo arto 36 de la Constitución Nacional incorporado tras su reforma de 1994, reflejan la preocupación del constituyente sobre este tema, al establecer que "Atentará asimismo contra el sistema democrático quien incurriere en grave delito doloso contra el Estado que conlleve enriquecimiento, quedando inhabilitado porel tiempo que las leyes determinen para ocupar cargos o empleos públicos" y que "El Congreso sancionará una ley sobre ética pública para el ejercicio de la función" (pública), respectivamente. Si bien parte de la doctrina121 es escéptica en cuanto a la trascendencia de esta norma constitucional, resulta importante resaltar que por primera vez los hechos por ella descriptos son calificados como "atentados al sistema democrático" y por ende, sus autores como verdaderos "delincuentes institucionales". Luego, mediante la ley 24.7 59122 la República Argentina incorporó a su sistema normativo la Convención Interamericana contra la Corrupción celebrada en el contexto de la Organización de Estados Americanos (O .E.A.) en el año 1996, que brinda el marco jurídico fundamental en la materia. Tomando conciencia sus signatarios de la gravedad del problema de la corrupción que "[. . .] socava la legitimidad de las instituciones públicas, atenta contra la sociedad, el orden moral y lajusticia, así como contra el desarrollo integral de los pueblos[ .. .J', fijaron como propósito "[. . .] Promover y fortalecer el desarrollo, por cada uno de los Estados Partes, de los mecanismos necesarios[ .. .J' para prevenirla, detectarla, sancionarla y erradicarla.

120 Pág. 191, nota 40, segunda parte. 121 QUIROGA LAVIÉ, Humberto, Constitución de la Nación Argentina comentada, pág. 189. 122 Adla, LVII-A-12.