VELEZ FUNES - DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO II

pag. 25cación. Se trata en general de actos interorgánicos que, en principio' no producen efectos jurídicos respecto de terceros ajenos a la Administración, y para los cuales basta, para su exigibilidad, el conocimiento por los destinatarios. Tratándose de una norma de alcance general, los reglamentos participan de un régimen similar al de las leyes, por lo que deben publicarse en forma íntegra en el Boletín Oficial o en otro periódico oficial de amplia circulación, no siendo válidas las publicaciones en periódicos privados o en un boletín interno de la repartición cuando el acto está destinado a terceros. MARIENHOFF relaciona la publicidad de los actos con la presunción de conocimiento de la ley atribuida a los habitantes del país, "quedando satisfecho por esa vía, el precepto constitucional según el cual 'ningún habitante de la N ación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe' (art. 19, Consti tución Nacional)". En materia de notificaciones no se debe perder de vista que con ellas no se consagra un inútil formalismo sacramental, sino que se busca lograr que el particular tenga conocimiento cierto del acto y quede debidamente informado de las posibilidades de defensa de sus derechos e intereses, es decir, que no se produzca al administrado una situación de inferioridad o dificultad para el ejercicio de tales derechos. Es por ello nulo, de nulidad absoluta e insanable, según el arto 14 de la ley, el acto por el cual se sanciona a un particular por violación de una resolución publicada en el boletín informativo de la dependencia sancionadora, si aquella no fue publicada en el Boletín Oficial, pues la primera no posee el alcance de una publicación general que permita presumir el conocimiento de los actos por todos los habitantes del país. Se deriva, como consecuencia de la falta de notificación regular de los actos administrativos que éstos no produzcan efectos jurídicos, carezcan de ejecutividad, no corran los términos para recurrir contra ellos y puedan ser revocados en cualquier momento por la autoridad que los dictó o sus superiores sin incurrir en responsabilidad. 17

17 Cm-LillIRA, Julio Rodolfo, op. cit., pág. 226.

pag. 26Se discute en doctrina y jurisprudencia si la publicidad del acto se relaciona con su validez o su eficacia. N o hay duda de que el arto 11 de la LNPA se inclina por la segunda, como así también numerosa doctrina y jurisprudencia, de lo que deriva que la falta de notificación de un acto no anula su validez sino que sólo será ineficaz hasta su notificación.

VII. APERTURA A PRUEBA

La prueba consiste en aquella actividad tendiente a acreditar la veracidad o inexactitud de los hechos que constituyen la causa objetiva de la resolución que se dicte en el procedimiento administrativo. lB Las leyes de procedimientos administrativos de la N ación y de las provincias regulan de una manera muy esquemática lo relativo a la prueba en el procedimiento administrativo, lo que hace necesario una doble concurrencia: a) se hace necesario recurrir a los principios fundamentales del procedimiento administrativo, y b) se impone la aplicación analógica de las normas que rigen el proceso judicial enlos casos no contemplados expresamente. Uno de los principios fundamentales es el de la oficialidad en la impulsión e instrucción de la prueba, según el cuallaAdministración tiene el deber legal de impulsar el procedimiento, hallándose a su cargo la realización de todas las diligencias y medidas que fueren viables para la averiguación de la verdad material, constituida básicamente por los hechos y actos que conformarán la causa del acto administrativo a dictarse. Lo expuesto no implica desplazar la intervención de los administrados en el procedimiento probatorio. Cuando el administrado expresamente solicita la apertura a prueba de las actuaciones, el así disponerlo constituye una obligación de la Administración, puesto que si el particular tiene derecho a ofrecer y producir prueba, la Administración tiene como contrapartida el deber de proveerla.

18 CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, págs. 571 y 572.

pag. 27Luego que se ha procedido a la apertura del período de prueba dejan de aplicarse los principios generales que rigen la carga de la prueba del derecho procesal conforme a los cuales corresponde al actor o a quien alega la carga probatoria de acreditar los hechos que fundan su pretensión, pues en el procedimiento administrativo' la carga de la prueba corresponde a la Administración. Finalmente, cabe precisar que en ciertas ocasiones, la Admi - nistración en lugar de disponer la apertura a prueba de las actuaciones, considera que no hay hechos controvertidos y declara la cuestión como de puro derecho. La declaración de puro derecho es improcedente no obstante si el administrado ha controvertido los hechos y solicitado la apertura a prueba, pudiendo aquella decisión recurrÍrse por afectar derechos subjetivos del impugnante. 19

VIII. MEDIOS DE PRUEBA

En relación a la admisión de medios probatorios rige el principio de la amplitud de la prueba, "[ ... ] salvo los que fueren manifiestamente improcedentes, superfluos o meramente dilatorios" (art.46,RLNPA). De este modo, el derecho po sitivo reconoce la existencia de diversas medidas de prueba20:

A Informes y dictámenes producidos por la Administración

Los informes y dictámenes de los órganos técnicos y de asesoramiento jurídico, enla medida en que configuran el o los antecedentes del acto, brindan al órgano que decide los elementos dejuicio imprescindibles para que la resolución a dictarse se encuentre provista de todas las garantías de legitimidad y oportunidad.

::; GoRDILLO, Agustín, op. cit., t. 3, pág. VI-12. ~: Seguimos en este punto CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, págs. 573/577.

p. 24....

Los informes y dictámenes pueden ser de requerimiento obligatorio o facultativo, con independencia de su fuerza vinculante y, en caso de omitirse los primeros, la decisión que se dicte adolecerá de nulidad absoluta ya que no se admite su saneamiento a posteriori del dictado del acto. La reglamentación nacional prescribe que los órganos administrativos, a quienes se les requiera un informe o dictamen, están obligados a prestar su colaboración permanente yrecíproca, fijando distintos plazos máximos para que se expidan, según tuvieran o no carácter técnico -20 o 10 días respectivamente- (arts. 14 y 48, RLNPA). En relación a sus efectos jurídicos los informes y dictámenes no tienen en principio carácter vinculante, salvo que una norma expresa así lo determine.

B. Informes de entidades privadas y públicas no estatales

Al igual que en el proceso civil, son admisibles los informes pedidos a terceros y su valor probatorio habrá de depender de las circunstancias del caso (seriedad de la institución, razonabilidad del informe). La reglamentación vigente permite esta prueba de informes y surge de ella que si los órganos o personas no contestaren los informes que le hubiesen sido requeridos en el plazo prudencialmente fijado o en sus ampliaciones, no corresponderá insistir en la producción de la prueba: el procedimiento continúa a pesar de la no recepción del informe; pero de llegar el mismo posteriormente no cabe devolverlo o excluirlo: deberá ser tomado en cuenta sin retrotraer las etapas del procedimiento.

c. Prueba testimonial El Reglamento Nacional de Procedimientos Administrativos (art. 53) sienta algunas reglas en materia de prueba testimonial,

pag. 29declarando de aplicación analógica diversas normas del Código Procesal Civil y Comercial de la N ación. Así tenemos que: a) Las partes interesadas poseen el derecho de exigir que laAdministración tome declaración a los cinco (5) primeros testigos que se ofrezcan, siendo discrecional la admisión de los restantes propuestos. b) El proponente puede justificar la enfermedad de uno de los testigos que no ha comparecido a fin de no perder su testimonio. c) No pueden ser testigos los parientes por consanguinidad o afinidad en línea directa de las personas interesadas ni tampoco el cónyuge, no obstante que estuviera separado legalmente, salvo el caso de reconocimiento de firmas. d) Las partes pueden oponerse al ofrecimiento del testigo cuya declaraciónjuzgareninadmisible o improcedente. e) Las preguntas no contendrán más de un hecho, deben ser claras y concretas, no deben ser concebidas en términos afirmativos, o sugiriendo la respuesta al testigo ni de manera ofensivas. Tampoco pueden contener referencias de carácter técnico, salvo que estén dirigidas a personas especializadas. f) Los testigos pueden ser careados cuando sus declaraciones fueren contradictorias entre ellos y las partes o sólo entre ellos. g) Las partes pueden alegar o probar la idoneidad de los testigos propuestos lo que apreciará el instructor conforme a las reglas de la sana crítica. Si bien se les puede tomar juramento de decir verdad, las consecuencias de una declaración falsa en sede administrativa no configura delito de falso testimonio por no ser aplicable el arto 448 del Código Procesal. Ello implica una grave disminución del valor probatorio de las declaraciones testimoniales de cargo siendo así de mayor importancia otras pruebas como la instrumental o la informativa. 21

:: GoRDILLO, Agustín, op. cit., t. 4, pág. VII-24.

p. 26D. Prueba confesional y documental

Si bien el Reglamento en su arto 53 no admite la prueba confesional tanto del particular como de un órgano de laAdministración. admite la posibilidad de que se produzca la confesión voluntaria. En relación a la prueba documental el principio es que los interesados pueden presentar cualquier tipo de documentos, ya fuere:c. públicos o privados, emitidos en nuestro país o en el extranjero. S: los documentos estuvieren redactados en idioma extranjero, deberi. pedirse su traducción por profesional matriculado (art. 28, RLNPA . No será necesario adjuntar los documentos originales o testimonios expedidos por escribanos o autoridades judiciales o administrativas competentes, pudiendo presentarse los originales para 81: cotej o y certificación por la autoridad administrativa, dej ándose copia en el expediente (art. 27, RLNPA).

E. Prueba pericial

El arto 54 del RLNPA establece que los administrados puede:::. proponer a su costa peritos a fin de indagar sobre el conocimiento o apreciación de algún hecho que requiera conocimientos técnicos, artísticos o prácticos especializados. En cambio la Adm:.- nistración deberá abstenerse de designar peritos de su partE excepto que ello fuere necesario para la debida sustanciación dE: procedimiento. Si bien en relación a esta prueba el RLNPA prevé un proced:.- miento reglado y formal parala designación, presentación del CU~ tionario, aceptación del cargo y término para producir el infOllI::: (arts. 55, 56y 57, RLNPA), debe prevalecer el principio delinfo::-- malismo y admitirse en consecuencia, la posibilidad de que el po:- rito realice la diligencia y presente su dictamen en el expedier.:-:, sin otro trámite, aun cuando no hubiera sido designado. En cuanto al objeto de la prueba pericial, el principio es el :ic: amplitud y flexibilidad probatorias en tanto la actividad admir.:...,,- trativa está orientada a la búsqueda de la verdad material.

pag. 31IX. PRODUCCIÓN y VALORACIÓN DE LA PRUEBA

Entendemos que la prueba debe ser admitida por los funcionarios que intervienen en la tramitación del expediente administrativo. Así en el caso del sumario administrativo, si se ha designado un instructor que maneje directamente el procedimiento, en virtud del principio de inmediación procesal, será a él a quien corresponde adoptar las medidas sobre admisión o rechazo de las pruebas propuestas. En ausencia de funcionario designado al efecto y para asegurar el principio de informalismo en el procedimiento y evitar dilaciones, serán encargados de recibir la prueba aquellos funcionarios de la repartición donde se tramitare el expediente. 22 El mismo funcionario que admite una prueba debe determinar su modo de producción, esto es, lugar, tiempo y forma en que la diligencia probatoria habrá de practicarse: citación de los testigos con indicación del día, lugar y hora de las audiencias, requerimientos de los informes del caso a las oficinas públicas o privadas, envío de interrogatorios a los funcionarios que pueden contestar por escrito, designación de peritos, etcétera. La producción material de la prueba debe realizarse siempre con el control del interesado, ya sea de su propia prueba o la de la Administración o de terceros, por lo cual deberá éste ser notificado de las diligencias a practicar. Puede también producirse privadamente la prueba y luego aportarla al expediente sin perjuicio del derecho que le asiste a la Administración de verificar la prueba producida y en su caso mandarla a producir nuevamente con su participación y control. En general la producción privada de la prueba tiende a simplificar el procedimiento, evitando a la Administración más complicadas diligencias de prueba, si es que las así producidas le satisfacen; si ello no ocurre le queda siempre la posibilidad de disponer la producción formalizada de aquellas pruebas cuya producción privada le provoque interrogantes. Las que no, se mantendrán en el expediente y se apreciarán en la decisión.

~ C-}p..::m.LO, Agustín, op. cit., t. 4, págs. VII-lO y ss.

p. 28Otra variante enla producción de la prueba surge del arto 51 de:. RLNPA23 referido a la posibilidad de delegar la producción de la prueba en agentes públicos de la misma repartición si los hay eL el domicilio del testigo o de otra repartición nacional, provincial e municipal. También se aplica este principio de delegación en case de pruebas que deban producirse fuera de la sede del organismo donde se tramita el expediente (pericias, inspecciones, etc.), siempre con el control del particular. La apertura a prueba es una obligación de la Administracióc: cuando el particular lo requiere, pero tanto la Administración com: el administrado podrán producir pruebas en el expediente sin qUé se encuentre formalmente abierto a prueba. Así también consideramos que nada obsta a que tanto laAdministración como el administrado produzcan pruebas luego de terminado su periodo probatorio: en este caso no debe estarse a las leyes formales del reglamento y se merituarán según las circUlli-- tancias del caso. También puede hacerse valer en sede administrativa la prueba producidajudicialmente, incluso aunque hubiere mediado i:r::.- competencia del Juzgado y se hubiera declarado la nulidad de l~ actuaciones. Como venimos afirmando, el particular tiene derecho aefectUE: el control de toda la producción de la prueba, salvo norma exprEsa que disponga el secreto de parte de ella (como ocurre en los s'.:.- marios administrativos) y siempre que tal restricciónsearazonabk pues de lo contrario sería inconstitucional. La CSJN ha destacad: el principio del adecuado control previo de la producción de la prueba por el particular, señalando que si éste "no ha tenido OpOrtUEdad de [. .. ] controlar (la prueba) producida", como ocurre si se le ~ vista recién después de que la Administración haya producido~.:.

23 Se refiere al caso de testigos que no residan en el lugar de asien:: del organismo ante el cual se tramite y que debe decidir la cuestié=. estableciendo que "[... ] se lo podrá interrogar en alguna oficina púb:':- ca ubicada en el lugar de residencia del propuesto por el agente a qui~:: se delegue la tarea".

p. 29LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS 33

propia prueba, hay violación de la garantía de defensa. 24 También el reglamento nacional recepta este principio al indicar que toda producción de prueba se hará con notificación de la audiencia o acto procesal de que se trata, con una anticipación no menor de cinco días. 25 Como corolario del derecho de los administrados de producir y controlar la prueba, encontramos finalmente su necesaria partici pación a los efectos de alegar sobre el mérito de la prueba producida. El alegato es una parte esencial del derecho de defensa y el arto 60 del RLNPA establece que una vez producida la prueba o sustanciadas las actuaciones, la Administración debe dar traslado al particular por diez días 26 para que ejerza el derecho constitucional y legal de presentar alegato, pudiendo disponer la producción de nueva prueba en los siguientes casos: a) para mej or proveer, y b) si ocurriere o llegare a su conocimiento un hecho nuevo. El RLNPA también prescribe una suerte de preclusióndel plazo para presentar el alegato, al disponer que vencido el mismo si no se presentaren los escritos correspondientes se dará por decaído el derecho dejado de usar. Tal norma debe reputarse no escrita en atención a la primacía del principio del informalismo y a lo prescripto en el propio reglamento, al contemplar la posibilidad de ampliar la fundamentación de los recursos. 27 Finalmente resta abordar la valoración de la prueba enla que la Administración no está sometida a reglas prefIjadas, lo que no implica que su apreciación pueda ser totalmente discrecional ni menos aún irrevisible y los superiores jerárquicos y jueces están facultados para controlar la apreciación efectuada acerca de los hechos, como elemento de la legitimidad del acto, y a revocar o anularlos si reputan errónea aquélla. La apreciación administrativa de los hechos debe a todo evento ser razonable, no pudiéndose

:.; CSJN, Fallos 247:724, 726. :..: Art. 47 in fine del RLNPA. :~ Cinco (5) días según la LPA de Córdoba. : - Art. 77, segunda parte, del RLNPA.

pag. 34desconocer arbitrariamente las pruebas aportadas al expediente. Cabe destacar que el RLNPA en su arto 62 remite al arto 386 del CPCN respecto ala valoración de la prueba, mientras que el arto 50 de la LPA de Córdoba refiere a "razonable criterio de libre convicción" en la valoración. En suma, entendemos que la prueba en sede administrativa debe valorarse conforme a los mismos principios y reglas que en sedejudicial. Para finalizar, debe recordarse que en caso de duda debe estarse siempre a favor del administrado.

X. Los PLAZOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

En el procedimiento administrativo es indudable la importancia que tiene el tiempo, generador y extintivo de situaciones jurídicas, en cuanto constituye la base para determinar el cómputo de los plazos que obligatoriamente deben observar el administrado y la Administración en las distintas fases o etapas procedimentales. 28 La obligatoriedad significa el deber de cumplir los plazos del procedimiento y la facultad de exigir su cumplimiento, pero no debe ser confundida con la "perentoriedad" ni con la "improrrogabilidad". La perentoriedad supone la caducidad o decaimiento del derecho dej ado de usar y se produce por el mero transcurso del tiempo sin necesidad de declaración judicial. La improrrogabilidad alude a la imposibilidad de extender o ampliar los plazos procesales. En el sistema procesal administrativo, si bien tenemos el principio de la obligatoriedad de los plazos también tenemos los de prorrogabilidad o ampliación de los plazos (art. 1°, inc. e, apartado 5, LNPA) dentro del cual podemos citar como ejemplo el derecho que poseen los interesados de ampliar o mejorar los fundamentos de los recursos interpuestos en cualquier momento, antes de la

28 Art. 1°, inc. e, apartado 1, de la LNPA.

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resolución29 yde no perentoriedad de los plazos, salvo el único caso de excepción que es el referido a la interposición de recursos administrativos(art.l°,inc.e,apartad06,LNPA).

Prórroga o ampliación de los plazos

Al consagrar la facultad de prorrogar o ampliar los plazos procesales de oficio o a pedido de parte, la ley de procedimientos administrativos acoge el principio de la prorrogabilidad de los plazos, lo que debe disponer la Administración Pública "antes del vencimiento del plazo, mediante decisión fundada y siempre que no resultaren perjudicados derechos de terceros". 30 Ahora bien, algunos autores 31 sostienen que siendo potestativo de la Administración el otorgamiento o no del término ampliatorio, nada impide que se conceda la ampliación del plazo con posterioridad a su vencimiento, supuesto no prohibido por el ordenamiento jurídico administrativo ni tampoco contemplado en la norma. Una vez concedida la prórroga, ésta se computa a partir de la notificación del acto que la concede.

Caracteres particulares de los plazos32

a) Plazo para acudir a la instanciajudicial: el arto 25 de la LNPA establece el plazo perentorio para acudir a lajusticia en noventa (90) días hábiles judiciales, o sea que se trata de un plazo procesal ajeno al trámite ante la administración pública. Dado que este plazo puede ser suspendido por la interposición en término de re-

29 Art. 77, segunda parte, del RLNPA. 30 Art. 1°, ine. e, apartado 5, de la ley 19.549. 31 CASSAGNE, Juan Carlos ,Derecho administrativo, pág. 553; GORDILLO, Agustín,op. cit., t. 4, pág. VIII-lO. 32 GORDILLO, Agustín, op. cit., t. 4, págs. VIII-ll y ss.

p. 32cursos administrativos procedentes, o por el pedido de vista de las actuaciones, pensamos que no es un plazo de caducidad. b) Recurso presentado fuera de término: en lo que hace al plazo para interponer recursos administrativos, pareciera ser perentorio pero prorrogable según surge del apartado 5 delinco e; no obstante es un término que se suspende de pleno derecho ante el pedido de vista de las actuaciones. Incluso si ha transcurrido el plazo con su prórroga por suspensión automática o dispuesta por laAdministración, todavía puede el particular interponer la denuncia de ilegitimidad. En definitiva no debemos hablar de plazos perentorios en materia de interposición de recursos desde que laAdministración está facultada para dar por decaído el derecho o no, pero no se puede hablar de pérdida automática. c) Caducidad de la instancia administrativa: en este punto, la Administración tiene la facultad pero no el deber de declararla ante la inactividad del particular que paralice por su culpa el procedimiento. Ahora bien, en caso de declararse la caducidad el particular no pierde ninguno de los derechos y pruebas en las actuaciones producidas y el plazo que hubiera existido antes empieza a contarse de nuevo. Por tanto, tampoco se puede hablar de perentoriedad. d) Derecho a presentar alegatos: tampoco estamos frente a un plazo perentorio, puesto que si bien el arto 60 in fine del RLNPA dispone que puede darse por decaído este derecho si no se presentan los alegatos dentro de los diez (10) días, el arto 77 faculta al particular a ampliar fundamentos en cualquier tiempo hasta el momento de dictarse resolución. Finalmente podemos concluir que el transcurso de los plazos: a)permitealaAdministracióncontinuarconelprocedimiento;b) impide en principio retrotraer etapas ya cumplidas; c) no hace perder a los particulares sus derechos, salvo los casos en que especial y expresamente se disponga fundadamente lo contrario, como es ahora el caso de la impugnación administrativa para agotar la vía y acudir a lajusticia; d) no impide su prórroga incluso retroactiva, y e)tampoco puede ser esgrimido para impedir el cuestionamiento de la eventual ilegitimidad de los actos de la Administración.

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Cómputo de los plazos

Otra de las características esenciales de los plazos administrativos es que son irretroactivos, lo que implica que empiezan a correr desde el primer día hábil siguiente al de su notificación y no antes. 33 Ahora bien, antes de la sanción de la ley de procedimientos administrativos los términos se computaban por días corridos según la regla establecida por el Código Civil. Con la sanción de la ley 19.549 tal situación ha variado, prescribiendo el arto 1°, inc. e, apartado 2, que los plazos se deben contar "por días hábiles administrativos salvo disposición legal en contrario o habilitación resuelta de oficio o a petición de partes". Se entiende por días hábiles administrativos aquellos días en que trabaj a la Administración Pública: las ferias judiciales (enero y julio) son hábiles para la Administración y por lo tanto los términos siguen corriendo; a la inversa, puede haber días de asueto administrativo que no lo hayan sido al mismo tiempo en lajusticia. En relación a los plazos referidos a semanas, meses, años se deberá tener en cuenta el tiempo natural de los mismos aplicando el criterio del Código Civil (art. 25).

Cómputo de los términos

Volviendo al cómputo del plazo, éste se realiza desde el primer día hábil siguiente al de la notificación cuando se trata de actos administrativos de alcance particular, mientras que los reglamentos (de alcance general) si no está fij ado en él desde cuando comienza su vigencia, será obligatorio después de los ocho días siguientes al de su publicación oficial. Debemos distinguir: a) escritos presentados en las oficinas administrativas: se deberá tener en cuenta el sello fechador, a falta de éste deberá estarse a la fecha indicada en el recurso, y si éste no la tuviera se tendrá por presentado en término por el principio

o,; Art. P, inc. e, apartado 3, de la LNPA.

p. 34mencionado que en caso de duda debe estarse a favor del administrado; b) en el caso de escritos presentados por carta o telegrama, se tendrá como fecha de presentación la de la fecha de emisión y no de recepción. Se considera en término la presentación hecha hasta la medianoche del último día; c) es válida también la presentación hecha ante escribano público en cuyo caso se tomará como fecha la que surja del acta notarial. El vencimiento de los plazos opera cuando finaliza el último día hábil del término fijado en cada etapa del procedimiento. Sin embargo, a través de un fallo dictado en el caso ''Fundación Universidad Belgrano"34la Corte Suprema de Justicia de la N ación sostuvo que frente al formalismo moderado resultaba incongruente negaren él lo que está permitido en el ámbito de lajusticia, llevándose a cabo asíla aplicación supletoria de la norma del arto 124 del CPCN. El criterio sustentado por la Corte era válido no sólo respecto de los recursos contra actos administrativos que tramitaran en la justicia sino que era extensible a todo el procedimiento administrativo. Finalmente, el decreto 1883/91 modificó el arto 25 del RLNPA admitiendo expresamente la posibilidad de presentar escritos en las dos primeras horas hábiles administrativas.

XI. INTERRUPCIÓN, SUSPENSIÓN Y REMISIÓN DE LOS PLAZOS PROCESALES

La "suspensión" consiste en la detención del tiempo útil para prescribir por causas concomitantes o sobrevinientes al nacimientc, de la acción en curso de prescripción. Mientras actúa la causa que opera la suspensión, el lapso que transcurre es inútil para prescribir, pero en cuanto dicha causa cesa de obrar, el curso de la prescripción se reanuda, sumándose al período transcurrido con anterioridad a la suspensión.

34 ED, edición del 01/12/1978, pág. 2, considerando 8°, citado por C-\..,,- SAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, pág. 551.

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En cambio, la "interrupción" consiste en la inutilización del lapso transcurrido hasta ese momento. Consiguientemente, acaecido un hecho interruptivo de la prescripción, se requerirá el transcurso de un nuevo período completo, sin poder acumular el tiempo anterior. De lo expuesto resulta la diferencia que separa la interrupción de la suspensión. Mientras ésta mantiene la eficacia de la prescripción pendiente, si bien detenida en su curso, la interrupción produce un efecto más intenso, borrando por completo el tiempo transcurrido. 35 En la remisión el término se reinicia o vuelve a nacer a partir de determinado momento teniéndose por no operado el transcurso que pudiera haber existido anteriormente del plazo.

Suspensión e interrupción de plazos por actuaciones administrativas

La tramitación de actuaciones administrativas no originadas en la interposición de recursos administrativos y que encuadren directa o subsidiariamente en el marco de la LNPA, debe producir, a nuestro juicio, de acuerdo con lo dispuesto por el arto 1°, inc. e, apartado 9, de la LNPA, la suspensión de los plazos legales y reglamentarios, incluso los relativos a la prescripción. y ese efecto se debe generar aun cuando la gestión administrativa padezca de los mismos vicios que la ley considera irrelevantes para obstar el efecto interruptivo de los recursos (presentación mal calificada, con defectos formales insustanciales o deducida ante órgano incompetente por error excusable) o bien sea innecesaria y siempre que ella no resulte ostensiblemente im procedente. Si el particular tiene pues el derecho de peticionar y la Administración el deber de resolver, ¿por qué entonces, el ejercicio no

'.= CmLWIRA, Julio Rodolfo, op. cit., t. 1, pág. 95.

p. 36irrazonable de ese derecho no habrá de generar el efecto suspensivo previsto por la norma? No obstante, de lajurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la N ación se desprende no sólo que las gestiones administrativas innecesarias "no obstan el curso de la prescripción", ni la interrumpen, sino incluso, que aun cuando se trate de actuaciones quedebenprecederalademandajudicial,ellastampocointerrumpen ni suspenden la prescripción. 36 También el alto tribunal ha dicho que si las presentaciones administrativas fueron efectuadas ante un organismo incompetente para pronunciarse sobre una determinada cuestión, el efecto suspensivo de los plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripción no se produce, pues para ello es menester la intervención del órgano competente. 37 Sostuvo asimismo que el reclamo administrativo previo a la demandajudicial carece de efecto interruptivo o suspensivo de la prescripción cuando lo requerido ala autoridad administrativa no guarda coherencia con lo pretendido en sede judicial. 38 En relación a las reclamaciones administrativas innecesarias se ha decidido que la interposición de un reclamo administrativo ante el órgano competente, aun cuando aquél fuese innecesario por aplicación del arto 32 de la ley, pero no inoficioso por ser una articulación posible del administrado no prohibida por el ordenamiento procedimental, produce la suspensión de los plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos ala prescripción, razón por la cual en tanto las actuaciones administrativas -practicadas con inter-

36 CSJN, "Mc Kee del Plata S.A.", Fallos 323:3351; "Díaz, José e N ación Argentina", Fallos 307: 187; "Buenos Aires, Provincia de el Dirección General de Fabricaciones Militares", Fallos 316:439; "YPF e Provincia de Buenos Aires", Fallos 293:427; citados por COMADIRA, J ulic Rodoldo,op. cit., t. 1, pág. 96. 37 CSJN, "Compañía Azucarera Concepción", Fallos 322:496, citado po=- COMADIRA, Julio R., op. cit., pág. 97. 38 CSJN, "Waiter Carlos", Fallos 320:2289.

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vención de autoridad competente-continúen, el plazo de la prescripción sigue suspendido. 39

Interrupción de plazos por la interposición de recursos

La interrupción de un término se produce por la interposición de un recurso, aunque éste contenga defectos formales o haya sido mal calificado, o sea deducido ante órgano incompetente por error excusable (art.10, inc. e, apartado 7, LNPA). Esta última disposición se relaciona no sólo con el principio del informalismo a favor del administrado, sino también con las normas que imponen a la Administración la obligación, en general, de intimar al particular a subsanar los defectos de sus presentaciones a fin de darles trámite (art.10, inc. c, LNPA, y arts. 5°, inc. d, y 77, último párrafo, RLNPA).40 Queda entonces perfectamente diferenciado, por un lado, el efecto del pedido de vista y de su concesión, consistente en la "suspensión" de los plazos procesales para recurrir administrativamente ypor el otro, el de la interposición del recurso administrativo, que "interrumpe" los plazos del procedimiento.

Remisión de los plazos procesales

Conforme al arto 1°, inc. e, apartado 9, de la LNPA, las actuaciones practicadas con intervención del órgano administrativo competente producen la suspensión de los plazos legales y reglamentarios' inclusive los relativos a la prescripción, "los que se reiniciarán a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad".

39 CNCAF, Sala IV, "Gallardo", 17/11/1998, citado por COMADIRA, Julio Rodolfo , op. cit., pág. 97. 40 COMADIRA, Julio Rodolfo, op. cit., pág. 99.

pag. 42En el plano administrativo se ha considerado que al expresar la ley que los plazos se "reiniciarán", lo que significa que se iniciarán de nuevo, deberá considerarse remitido ellapso o tiempo transcurrido antes de la iniciación de las actuaciones. Como se advierte no se trataría de suspensión ni de interrupción. 41

XII. CADUCIDAD DE LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS

El procedimiento administrativo puede terminar en forma normalo anormal. En forma normal, por acto administrativo expreso que resuelve la cuestión que determinó la existencia y desenvolvimiento del procedimiento. Las formas determinación que no respondan a esetemperamento serán anormales o irregulares, entre ellas se halla la caducidad de los procedimientos. 42 La ley regula el instituto de la caducidad estableciendo como requisitos: a) paralización del procedimiento; b) por causa imputable al administrado, y c) por el lapso total de noventa (90) días, debiendo notificarle al administrado al vencimiento de los primeros sesenta (60) días que si su inactividad se mantiene por treinta (30) días más se declarará la caducidad de oficio, archivándose el expediente. Resultan exceptuados de la aplicación de este instituto los siguientes trámites: a) los relativos a previsión social; b) los que la Administración considerare que deben continuar por sus particulares circunstancias, y c) aquellos en que, también a juicio de la Administración, estuviere comprometido el interés público. Debe interpretarse este instituto de caducidad de las actuaciones armónicamente junto con el principio de "impulsión e instrucción de oficio": se confía a la Administración la potestad valorativa de acuerdo con los distintos grados de intereses públicos compro-

41 GORDILLO, Agustín, op. cit., t. 4, pág. VIII-28. 42 Art. 10, inc. e, apartado 9, de la LNPA, Yarts. 63 y 65 del RLNPA.

pag. 43metidos, el manejo de los procedimientos que ante ella se sustancian. La caducidad no opera de pleno derecho sino que debe ser declarada de oficio. Ello implica el dictado de un acto administrativo expreso que así lo disponga -emanado del órgano competente para resolver la cuestión de fondo planteada en el expediente--que debe notificarse al interesado y es recurrible. La declaración de caducidad no impide al interesado ejercer sus pretensiones en un nuevo expediente en el que podrá hacer valer las pruebas ya producidas, no alterando los derechos sustanciales que permanecen incólumes sin perjuicio de lo que corresponda por imperio de la prescripción. Asimismo, las actuaciones practicadas con intervención del órgano competente producen la suspensión de todos los plazos legales y reglamentarios, incluso los relativos a la prescripción, todos los cuales se reinician a partir de la fecha en que quede firme el auto declarativo de la caducidad. Finalmente, la aplicación del instituto de la caducidad alaAdministración debe descartarse dentro del régimen de procedimientos nacional debiendo la Administración, luego de declararla, enviar las actuaciones a archivo. 43 En el ámbito de la leyde procedimientos administrativos de la provincia de Córdoba el instituto de caducidad del procedimiento estáprevistoenlosarts.113yss.Asemejanzadelaleynacionalse prevé la declaración de oficio de la caducidad frente a la paralización del trámite por el administrado por más de tres meses. En casos de trámites iniciados por la Administración el término de la perención será de seis meses.

XIII. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO Y EL DEBER DE RESOLVER

La contrapartida de la caducidad de las actuaciones por inactividad del particular, no es la caducidad de las actuaciones impu-

.;:3 COMADIRA, Julio Rodolfo, op. cit., pág. 103.

p. 40table a la Administración. El derecho establece que la inactividad administrativa es el "silencio administrativo" que es dar carácter decisorio a la falta de pronunciamiento de la Administración. Cuando la Administración realiza su actividad, procurando el interés general, debe hacerla con sumisión al bloque de legalidad, dirigida al cumplimiento de los fines públicos de la forma más eficaz. De ahí que la labor de la Administración no pueda ser ni ilegal ni ineficaz. Por ello, es deber de la Administración decidir en cada caso concreto. N o decidir o decidir fuera del plazo constituyen actos irregulares de la Administración que peIjudican al particulary atentan contra la eficacia de la actividad de aquélla. Como en el accionar diario, a veces, la Administración no resuelve, la legislación nacional y la mayoría de las locales han contemplado distintas soluciones ante la morosidad administrativa, porque. de lo contrario, la carga que grava a la Administración Pública de actuar y el derecho del particular a ese respecto vendrían a ser ciertamente ineficaces si los ordenamientos jurídicos no arbitrarar.. correlativamente los mecanismos correctivos. Si ante las situaci(~ nes de pasividad administrativa no se arbitraran remedios idón~ se configurarían situaciones de indefensión, toda vez que el partcular quedaría desprotegido frente a tal inactividad. Las distintas técnicas legislativas para paliar la pasividad acministrativa se puedengraficar de la siguiente manera44 ; 1) Silencio negativo: pretensiones que requieran un pronun~.:..::­ miento expreso (art. 10, LNPA); supuestos en que es necesario ~_ reclamo administrativo previo (art. 31, modificado por ley25.3-±-.::: y supuestos de denegación tácita de los recursos admimstratiFt:: (arts. 87, 91y98, reglamentación ala LNPA). 2) Silencio positivo, en caso que una norma asílo disponga (E..:"" 10,LNPA).

44 HUTCHINSON, Tomás, "La inactividad de la Administración y su:'!:

trol", en Control de la Administración Pública, jornadas organiz¿:...: por la Universidad Austral- Facultad de Derecho, Ediciones RAP. ::.- As., 2003, pág. 161.