VELEZ FUNES - DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO II

pag. 29declarando de aplicación analógica diversas normas del Código Procesal Civil y Comercial de la N ación. Así tenemos que: a) Las partes interesadas poseen el derecho de exigir que laAdministración tome declaración a los cinco (5) primeros testigos que se ofrezcan, siendo discrecional la admisión de los restantes propuestos. b) El proponente puede justificar la enfermedad de uno de los testigos que no ha comparecido a fin de no perder su testimonio. c) No pueden ser testigos los parientes por consanguinidad o afinidad en línea directa de las personas interesadas ni tampoco el cónyuge, no obstante que estuviera separado legalmente, salvo el caso de reconocimiento de firmas. d) Las partes pueden oponerse al ofrecimiento del testigo cuya declaraciónjuzgareninadmisible o improcedente. e) Las preguntas no contendrán más de un hecho, deben ser claras y concretas, no deben ser concebidas en términos afirmativos, o sugiriendo la respuesta al testigo ni de manera ofensivas. Tampoco pueden contener referencias de carácter técnico, salvo que estén dirigidas a personas especializadas. f) Los testigos pueden ser careados cuando sus declaraciones fueren contradictorias entre ellos y las partes o sólo entre ellos. g) Las partes pueden alegar o probar la idoneidad de los testigos propuestos lo que apreciará el instructor conforme a las reglas de la sana crítica. Si bien se les puede tomar juramento de decir verdad, las consecuencias de una declaración falsa en sede administrativa no configura delito de falso testimonio por no ser aplicable el arto 448 del Código Procesal. Ello implica una grave disminución del valor probatorio de las declaraciones testimoniales de cargo siendo así de mayor importancia otras pruebas como la instrumental o la informativa. 21

:: GoRDILLO, Agustín, op. cit., t. 4, pág. VII-24.

p. 26D. Prueba confesional y documental

Si bien el Reglamento en su arto 53 no admite la prueba confesional tanto del particular como de un órgano de laAdministración. admite la posibilidad de que se produzca la confesión voluntaria. En relación a la prueba documental el principio es que los interesados pueden presentar cualquier tipo de documentos, ya fuere:c. públicos o privados, emitidos en nuestro país o en el extranjero. S: los documentos estuvieren redactados en idioma extranjero, deberi. pedirse su traducción por profesional matriculado (art. 28, RLNPA . No será necesario adjuntar los documentos originales o testimonios expedidos por escribanos o autoridades judiciales o administrativas competentes, pudiendo presentarse los originales para 81: cotej o y certificación por la autoridad administrativa, dej ándose copia en el expediente (art. 27, RLNPA).

E. Prueba pericial

El arto 54 del RLNPA establece que los administrados puede:::. proponer a su costa peritos a fin de indagar sobre el conocimiento o apreciación de algún hecho que requiera conocimientos técnicos, artísticos o prácticos especializados. En cambio la Adm:.- nistración deberá abstenerse de designar peritos de su partE excepto que ello fuere necesario para la debida sustanciación dE: procedimiento. Si bien en relación a esta prueba el RLNPA prevé un proced:.- miento reglado y formal parala designación, presentación del CU~ tionario, aceptación del cargo y término para producir el infOllI::: (arts. 55, 56y 57, RLNPA), debe prevalecer el principio delinfo::-- malismo y admitirse en consecuencia, la posibilidad de que el po:- rito realice la diligencia y presente su dictamen en el expedier.:-:, sin otro trámite, aun cuando no hubiera sido designado. En cuanto al objeto de la prueba pericial, el principio es el :ic: amplitud y flexibilidad probatorias en tanto la actividad admir.:...,,- trativa está orientada a la búsqueda de la verdad material.

pag. 31IX. PRODUCCIÓN y VALORACIÓN DE LA PRUEBA

Entendemos que la prueba debe ser admitida por los funcionarios que intervienen en la tramitación del expediente administrativo. Así en el caso del sumario administrativo, si se ha designado un instructor que maneje directamente el procedimiento, en virtud del principio de inmediación procesal, será a él a quien corresponde adoptar las medidas sobre admisión o rechazo de las pruebas propuestas. En ausencia de funcionario designado al efecto y para asegurar el principio de informalismo en el procedimiento y evitar dilaciones, serán encargados de recibir la prueba aquellos funcionarios de la repartición donde se tramitare el expediente. 22 El mismo funcionario que admite una prueba debe determinar su modo de producción, esto es, lugar, tiempo y forma en que la diligencia probatoria habrá de practicarse: citación de los testigos con indicación del día, lugar y hora de las audiencias, requerimientos de los informes del caso a las oficinas públicas o privadas, envío de interrogatorios a los funcionarios que pueden contestar por escrito, designación de peritos, etcétera. La producción material de la prueba debe realizarse siempre con el control del interesado, ya sea de su propia prueba o la de la Administración o de terceros, por lo cual deberá éste ser notificado de las diligencias a practicar. Puede también producirse privadamente la prueba y luego aportarla al expediente sin perjuicio del derecho que le asiste a la Administración de verificar la prueba producida y en su caso mandarla a producir nuevamente con su participación y control. En general la producción privada de la prueba tiende a simplificar el procedimiento, evitando a la Administración más complicadas diligencias de prueba, si es que las así producidas le satisfacen; si ello no ocurre le queda siempre la posibilidad de disponer la producción formalizada de aquellas pruebas cuya producción privada le provoque interrogantes. Las que no, se mantendrán en el expediente y se apreciarán en la decisión.

~ C-}p..::m.LO, Agustín, op. cit., t. 4, págs. VII-lO y ss.

p. 28Otra variante enla producción de la prueba surge del arto 51 de:. RLNPA23 referido a la posibilidad de delegar la producción de la prueba en agentes públicos de la misma repartición si los hay eL el domicilio del testigo o de otra repartición nacional, provincial e municipal. También se aplica este principio de delegación en case de pruebas que deban producirse fuera de la sede del organismo donde se tramita el expediente (pericias, inspecciones, etc.), siempre con el control del particular. La apertura a prueba es una obligación de la Administracióc: cuando el particular lo requiere, pero tanto la Administración com: el administrado podrán producir pruebas en el expediente sin qUé se encuentre formalmente abierto a prueba. Así también consideramos que nada obsta a que tanto laAdministración como el administrado produzcan pruebas luego de terminado su periodo probatorio: en este caso no debe estarse a las leyes formales del reglamento y se merituarán según las circUlli-- tancias del caso. También puede hacerse valer en sede administrativa la prueba producidajudicialmente, incluso aunque hubiere mediado i:r::.- competencia del Juzgado y se hubiera declarado la nulidad de l~ actuaciones. Como venimos afirmando, el particular tiene derecho aefectUE: el control de toda la producción de la prueba, salvo norma exprEsa que disponga el secreto de parte de ella (como ocurre en los s'.:.- marios administrativos) y siempre que tal restricciónsearazonabk pues de lo contrario sería inconstitucional. La CSJN ha destacad: el principio del adecuado control previo de la producción de la prueba por el particular, señalando que si éste "no ha tenido OpOrtUEdad de [. .. ] controlar (la prueba) producida", como ocurre si se le ~ vista recién después de que la Administración haya producido~.:.

23 Se refiere al caso de testigos que no residan en el lugar de asien:: del organismo ante el cual se tramite y que debe decidir la cuestié=. estableciendo que "[... ] se lo podrá interrogar en alguna oficina púb:':- ca ubicada en el lugar de residencia del propuesto por el agente a qui~:: se delegue la tarea".

p. 29LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS 33

propia prueba, hay violación de la garantía de defensa. 24 También el reglamento nacional recepta este principio al indicar que toda producción de prueba se hará con notificación de la audiencia o acto procesal de que se trata, con una anticipación no menor de cinco días. 25 Como corolario del derecho de los administrados de producir y controlar la prueba, encontramos finalmente su necesaria partici pación a los efectos de alegar sobre el mérito de la prueba producida. El alegato es una parte esencial del derecho de defensa y el arto 60 del RLNPA establece que una vez producida la prueba o sustanciadas las actuaciones, la Administración debe dar traslado al particular por diez días 26 para que ejerza el derecho constitucional y legal de presentar alegato, pudiendo disponer la producción de nueva prueba en los siguientes casos: a) para mej or proveer, y b) si ocurriere o llegare a su conocimiento un hecho nuevo. El RLNPA también prescribe una suerte de preclusióndel plazo para presentar el alegato, al disponer que vencido el mismo si no se presentaren los escritos correspondientes se dará por decaído el derecho dejado de usar. Tal norma debe reputarse no escrita en atención a la primacía del principio del informalismo y a lo prescripto en el propio reglamento, al contemplar la posibilidad de ampliar la fundamentación de los recursos. 27 Finalmente resta abordar la valoración de la prueba enla que la Administración no está sometida a reglas prefIjadas, lo que no implica que su apreciación pueda ser totalmente discrecional ni menos aún irrevisible y los superiores jerárquicos y jueces están facultados para controlar la apreciación efectuada acerca de los hechos, como elemento de la legitimidad del acto, y a revocar o anularlos si reputan errónea aquélla. La apreciación administrativa de los hechos debe a todo evento ser razonable, no pudiéndose

:.; CSJN, Fallos 247:724, 726. :..: Art. 47 in fine del RLNPA. :~ Cinco (5) días según la LPA de Córdoba. : - Art. 77, segunda parte, del RLNPA.

pag. 34desconocer arbitrariamente las pruebas aportadas al expediente. Cabe destacar que el RLNPA en su arto 62 remite al arto 386 del CPCN respecto ala valoración de la prueba, mientras que el arto 50 de la LPA de Córdoba refiere a "razonable criterio de libre convicción" en la valoración. En suma, entendemos que la prueba en sede administrativa debe valorarse conforme a los mismos principios y reglas que en sedejudicial. Para finalizar, debe recordarse que en caso de duda debe estarse siempre a favor del administrado.

X. Los PLAZOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

En el procedimiento administrativo es indudable la importancia que tiene el tiempo, generador y extintivo de situaciones jurídicas, en cuanto constituye la base para determinar el cómputo de los plazos que obligatoriamente deben observar el administrado y la Administración en las distintas fases o etapas procedimentales. 28 La obligatoriedad significa el deber de cumplir los plazos del procedimiento y la facultad de exigir su cumplimiento, pero no debe ser confundida con la "perentoriedad" ni con la "improrrogabilidad". La perentoriedad supone la caducidad o decaimiento del derecho dej ado de usar y se produce por el mero transcurso del tiempo sin necesidad de declaración judicial. La improrrogabilidad alude a la imposibilidad de extender o ampliar los plazos procesales. En el sistema procesal administrativo, si bien tenemos el principio de la obligatoriedad de los plazos también tenemos los de prorrogabilidad o ampliación de los plazos (art. 1°, inc. e, apartado 5, LNPA) dentro del cual podemos citar como ejemplo el derecho que poseen los interesados de ampliar o mejorar los fundamentos de los recursos interpuestos en cualquier momento, antes de la

28 Art. 1°, inc. e, apartado 1, de la LNPA.

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resolución29 yde no perentoriedad de los plazos, salvo el único caso de excepción que es el referido a la interposición de recursos administrativos(art.l°,inc.e,apartad06,LNPA).

Prórroga o ampliación de los plazos

Al consagrar la facultad de prorrogar o ampliar los plazos procesales de oficio o a pedido de parte, la ley de procedimientos administrativos acoge el principio de la prorrogabilidad de los plazos, lo que debe disponer la Administración Pública "antes del vencimiento del plazo, mediante decisión fundada y siempre que no resultaren perjudicados derechos de terceros". 30 Ahora bien, algunos autores 31 sostienen que siendo potestativo de la Administración el otorgamiento o no del término ampliatorio, nada impide que se conceda la ampliación del plazo con posterioridad a su vencimiento, supuesto no prohibido por el ordenamiento jurídico administrativo ni tampoco contemplado en la norma. Una vez concedida la prórroga, ésta se computa a partir de la notificación del acto que la concede.

Caracteres particulares de los plazos32

a) Plazo para acudir a la instanciajudicial: el arto 25 de la LNPA establece el plazo perentorio para acudir a lajusticia en noventa (90) días hábiles judiciales, o sea que se trata de un plazo procesal ajeno al trámite ante la administración pública. Dado que este plazo puede ser suspendido por la interposición en término de re-

29 Art. 77, segunda parte, del RLNPA. 30 Art. 1°, ine. e, apartado 5, de la ley 19.549. 31 CASSAGNE, Juan Carlos ,Derecho administrativo, pág. 553; GORDILLO, Agustín,op. cit., t. 4, pág. VIII-lO. 32 GORDILLO, Agustín, op. cit., t. 4, págs. VIII-ll y ss.

p. 32cursos administrativos procedentes, o por el pedido de vista de las actuaciones, pensamos que no es un plazo de caducidad. b) Recurso presentado fuera de término: en lo que hace al plazo para interponer recursos administrativos, pareciera ser perentorio pero prorrogable según surge del apartado 5 delinco e; no obstante es un término que se suspende de pleno derecho ante el pedido de vista de las actuaciones. Incluso si ha transcurrido el plazo con su prórroga por suspensión automática o dispuesta por laAdministración, todavía puede el particular interponer la denuncia de ilegitimidad. En definitiva no debemos hablar de plazos perentorios en materia de interposición de recursos desde que laAdministración está facultada para dar por decaído el derecho o no, pero no se puede hablar de pérdida automática. c) Caducidad de la instancia administrativa: en este punto, la Administración tiene la facultad pero no el deber de declararla ante la inactividad del particular que paralice por su culpa el procedimiento. Ahora bien, en caso de declararse la caducidad el particular no pierde ninguno de los derechos y pruebas en las actuaciones producidas y el plazo que hubiera existido antes empieza a contarse de nuevo. Por tanto, tampoco se puede hablar de perentoriedad. d) Derecho a presentar alegatos: tampoco estamos frente a un plazo perentorio, puesto que si bien el arto 60 in fine del RLNPA dispone que puede darse por decaído este derecho si no se presentan los alegatos dentro de los diez (10) días, el arto 77 faculta al particular a ampliar fundamentos en cualquier tiempo hasta el momento de dictarse resolución. Finalmente podemos concluir que el transcurso de los plazos: a)permitealaAdministracióncontinuarconelprocedimiento;b) impide en principio retrotraer etapas ya cumplidas; c) no hace perder a los particulares sus derechos, salvo los casos en que especial y expresamente se disponga fundadamente lo contrario, como es ahora el caso de la impugnación administrativa para agotar la vía y acudir a lajusticia; d) no impide su prórroga incluso retroactiva, y e)tampoco puede ser esgrimido para impedir el cuestionamiento de la eventual ilegitimidad de los actos de la Administración.

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Cómputo de los plazos

Otra de las características esenciales de los plazos administrativos es que son irretroactivos, lo que implica que empiezan a correr desde el primer día hábil siguiente al de su notificación y no antes. 33 Ahora bien, antes de la sanción de la ley de procedimientos administrativos los términos se computaban por días corridos según la regla establecida por el Código Civil. Con la sanción de la ley 19.549 tal situación ha variado, prescribiendo el arto 1°, inc. e, apartado 2, que los plazos se deben contar "por días hábiles administrativos salvo disposición legal en contrario o habilitación resuelta de oficio o a petición de partes". Se entiende por días hábiles administrativos aquellos días en que trabaj a la Administración Pública: las ferias judiciales (enero y julio) son hábiles para la Administración y por lo tanto los términos siguen corriendo; a la inversa, puede haber días de asueto administrativo que no lo hayan sido al mismo tiempo en lajusticia. En relación a los plazos referidos a semanas, meses, años se deberá tener en cuenta el tiempo natural de los mismos aplicando el criterio del Código Civil (art. 25).

Cómputo de los términos

Volviendo al cómputo del plazo, éste se realiza desde el primer día hábil siguiente al de la notificación cuando se trata de actos administrativos de alcance particular, mientras que los reglamentos (de alcance general) si no está fij ado en él desde cuando comienza su vigencia, será obligatorio después de los ocho días siguientes al de su publicación oficial. Debemos distinguir: a) escritos presentados en las oficinas administrativas: se deberá tener en cuenta el sello fechador, a falta de éste deberá estarse a la fecha indicada en el recurso, y si éste no la tuviera se tendrá por presentado en término por el principio

o,; Art. P, inc. e, apartado 3, de la LNPA.

p. 34mencionado que en caso de duda debe estarse a favor del administrado; b) en el caso de escritos presentados por carta o telegrama, se tendrá como fecha de presentación la de la fecha de emisión y no de recepción. Se considera en término la presentación hecha hasta la medianoche del último día; c) es válida también la presentación hecha ante escribano público en cuyo caso se tomará como fecha la que surja del acta notarial. El vencimiento de los plazos opera cuando finaliza el último día hábil del término fijado en cada etapa del procedimiento. Sin embargo, a través de un fallo dictado en el caso ''Fundación Universidad Belgrano"34la Corte Suprema de Justicia de la N ación sostuvo que frente al formalismo moderado resultaba incongruente negaren él lo que está permitido en el ámbito de lajusticia, llevándose a cabo asíla aplicación supletoria de la norma del arto 124 del CPCN. El criterio sustentado por la Corte era válido no sólo respecto de los recursos contra actos administrativos que tramitaran en la justicia sino que era extensible a todo el procedimiento administrativo. Finalmente, el decreto 1883/91 modificó el arto 25 del RLNPA admitiendo expresamente la posibilidad de presentar escritos en las dos primeras horas hábiles administrativas.

XI. INTERRUPCIÓN, SUSPENSIÓN Y REMISIÓN DE LOS PLAZOS PROCESALES

La "suspensión" consiste en la detención del tiempo útil para prescribir por causas concomitantes o sobrevinientes al nacimientc, de la acción en curso de prescripción. Mientras actúa la causa que opera la suspensión, el lapso que transcurre es inútil para prescribir, pero en cuanto dicha causa cesa de obrar, el curso de la prescripción se reanuda, sumándose al período transcurrido con anterioridad a la suspensión.

34 ED, edición del 01/12/1978, pág. 2, considerando 8°, citado por C-\..,,- SAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, pág. 551.

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En cambio, la "interrupción" consiste en la inutilización del lapso transcurrido hasta ese momento. Consiguientemente, acaecido un hecho interruptivo de la prescripción, se requerirá el transcurso de un nuevo período completo, sin poder acumular el tiempo anterior. De lo expuesto resulta la diferencia que separa la interrupción de la suspensión. Mientras ésta mantiene la eficacia de la prescripción pendiente, si bien detenida en su curso, la interrupción produce un efecto más intenso, borrando por completo el tiempo transcurrido. 35 En la remisión el término se reinicia o vuelve a nacer a partir de determinado momento teniéndose por no operado el transcurso que pudiera haber existido anteriormente del plazo.

Suspensión e interrupción de plazos por actuaciones administrativas

La tramitación de actuaciones administrativas no originadas en la interposición de recursos administrativos y que encuadren directa o subsidiariamente en el marco de la LNPA, debe producir, a nuestro juicio, de acuerdo con lo dispuesto por el arto 1°, inc. e, apartado 9, de la LNPA, la suspensión de los plazos legales y reglamentarios, incluso los relativos a la prescripción. y ese efecto se debe generar aun cuando la gestión administrativa padezca de los mismos vicios que la ley considera irrelevantes para obstar el efecto interruptivo de los recursos (presentación mal calificada, con defectos formales insustanciales o deducida ante órgano incompetente por error excusable) o bien sea innecesaria y siempre que ella no resulte ostensiblemente im procedente. Si el particular tiene pues el derecho de peticionar y la Administración el deber de resolver, ¿por qué entonces, el ejercicio no

'.= CmLWIRA, Julio Rodolfo, op. cit., t. 1, pág. 95.

p. 36irrazonable de ese derecho no habrá de generar el efecto suspensivo previsto por la norma? No obstante, de lajurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la N ación se desprende no sólo que las gestiones administrativas innecesarias "no obstan el curso de la prescripción", ni la interrumpen, sino incluso, que aun cuando se trate de actuaciones quedebenprecederalademandajudicial,ellastampocointerrumpen ni suspenden la prescripción. 36 También el alto tribunal ha dicho que si las presentaciones administrativas fueron efectuadas ante un organismo incompetente para pronunciarse sobre una determinada cuestión, el efecto suspensivo de los plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripción no se produce, pues para ello es menester la intervención del órgano competente. 37 Sostuvo asimismo que el reclamo administrativo previo a la demandajudicial carece de efecto interruptivo o suspensivo de la prescripción cuando lo requerido ala autoridad administrativa no guarda coherencia con lo pretendido en sede judicial. 38 En relación a las reclamaciones administrativas innecesarias se ha decidido que la interposición de un reclamo administrativo ante el órgano competente, aun cuando aquél fuese innecesario por aplicación del arto 32 de la ley, pero no inoficioso por ser una articulación posible del administrado no prohibida por el ordenamiento procedimental, produce la suspensión de los plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos ala prescripción, razón por la cual en tanto las actuaciones administrativas -practicadas con inter-

36 CSJN, "Mc Kee del Plata S.A.", Fallos 323:3351; "Díaz, José e N ación Argentina", Fallos 307: 187; "Buenos Aires, Provincia de el Dirección General de Fabricaciones Militares", Fallos 316:439; "YPF e Provincia de Buenos Aires", Fallos 293:427; citados por COMADIRA, J ulic Rodoldo,op. cit., t. 1, pág. 96. 37 CSJN, "Compañía Azucarera Concepción", Fallos 322:496, citado po=- COMADIRA, Julio R., op. cit., pág. 97. 38 CSJN, "Waiter Carlos", Fallos 320:2289.

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vención de autoridad competente-continúen, el plazo de la prescripción sigue suspendido. 39

Interrupción de plazos por la interposición de recursos

La interrupción de un término se produce por la interposición de un recurso, aunque éste contenga defectos formales o haya sido mal calificado, o sea deducido ante órgano incompetente por error excusable (art.10, inc. e, apartado 7, LNPA). Esta última disposición se relaciona no sólo con el principio del informalismo a favor del administrado, sino también con las normas que imponen a la Administración la obligación, en general, de intimar al particular a subsanar los defectos de sus presentaciones a fin de darles trámite (art.10, inc. c, LNPA, y arts. 5°, inc. d, y 77, último párrafo, RLNPA).40 Queda entonces perfectamente diferenciado, por un lado, el efecto del pedido de vista y de su concesión, consistente en la "suspensión" de los plazos procesales para recurrir administrativamente ypor el otro, el de la interposición del recurso administrativo, que "interrumpe" los plazos del procedimiento.

Remisión de los plazos procesales

Conforme al arto 1°, inc. e, apartado 9, de la LNPA, las actuaciones practicadas con intervención del órgano administrativo competente producen la suspensión de los plazos legales y reglamentarios' inclusive los relativos a la prescripción, "los que se reiniciarán a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad".

39 CNCAF, Sala IV, "Gallardo", 17/11/1998, citado por COMADIRA, Julio Rodolfo , op. cit., pág. 97. 40 COMADIRA, Julio Rodolfo, op. cit., pág. 99.

pag. 42En el plano administrativo se ha considerado que al expresar la ley que los plazos se "reiniciarán", lo que significa que se iniciarán de nuevo, deberá considerarse remitido ellapso o tiempo transcurrido antes de la iniciación de las actuaciones. Como se advierte no se trataría de suspensión ni de interrupción. 41

XII. CADUCIDAD DE LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS

El procedimiento administrativo puede terminar en forma normalo anormal. En forma normal, por acto administrativo expreso que resuelve la cuestión que determinó la existencia y desenvolvimiento del procedimiento. Las formas determinación que no respondan a esetemperamento serán anormales o irregulares, entre ellas se halla la caducidad de los procedimientos. 42 La ley regula el instituto de la caducidad estableciendo como requisitos: a) paralización del procedimiento; b) por causa imputable al administrado, y c) por el lapso total de noventa (90) días, debiendo notificarle al administrado al vencimiento de los primeros sesenta (60) días que si su inactividad se mantiene por treinta (30) días más se declarará la caducidad de oficio, archivándose el expediente. Resultan exceptuados de la aplicación de este instituto los siguientes trámites: a) los relativos a previsión social; b) los que la Administración considerare que deben continuar por sus particulares circunstancias, y c) aquellos en que, también a juicio de la Administración, estuviere comprometido el interés público. Debe interpretarse este instituto de caducidad de las actuaciones armónicamente junto con el principio de "impulsión e instrucción de oficio": se confía a la Administración la potestad valorativa de acuerdo con los distintos grados de intereses públicos compro-

41 GORDILLO, Agustín, op. cit., t. 4, pág. VIII-28. 42 Art. 10, inc. e, apartado 9, de la LNPA, Yarts. 63 y 65 del RLNPA.

pag. 43metidos, el manejo de los procedimientos que ante ella se sustancian. La caducidad no opera de pleno derecho sino que debe ser declarada de oficio. Ello implica el dictado de un acto administrativo expreso que así lo disponga -emanado del órgano competente para resolver la cuestión de fondo planteada en el expediente--que debe notificarse al interesado y es recurrible. La declaración de caducidad no impide al interesado ejercer sus pretensiones en un nuevo expediente en el que podrá hacer valer las pruebas ya producidas, no alterando los derechos sustanciales que permanecen incólumes sin perjuicio de lo que corresponda por imperio de la prescripción. Asimismo, las actuaciones practicadas con intervención del órgano competente producen la suspensión de todos los plazos legales y reglamentarios, incluso los relativos a la prescripción, todos los cuales se reinician a partir de la fecha en que quede firme el auto declarativo de la caducidad. Finalmente, la aplicación del instituto de la caducidad alaAdministración debe descartarse dentro del régimen de procedimientos nacional debiendo la Administración, luego de declararla, enviar las actuaciones a archivo. 43 En el ámbito de la leyde procedimientos administrativos de la provincia de Córdoba el instituto de caducidad del procedimiento estáprevistoenlosarts.113yss.Asemejanzadelaleynacionalse prevé la declaración de oficio de la caducidad frente a la paralización del trámite por el administrado por más de tres meses. En casos de trámites iniciados por la Administración el término de la perención será de seis meses.

XIII. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO Y EL DEBER DE RESOLVER

La contrapartida de la caducidad de las actuaciones por inactividad del particular, no es la caducidad de las actuaciones impu-

.;:3 COMADIRA, Julio Rodolfo, op. cit., pág. 103.

p. 40table a la Administración. El derecho establece que la inactividad administrativa es el "silencio administrativo" que es dar carácter decisorio a la falta de pronunciamiento de la Administración. Cuando la Administración realiza su actividad, procurando el interés general, debe hacerla con sumisión al bloque de legalidad, dirigida al cumplimiento de los fines públicos de la forma más eficaz. De ahí que la labor de la Administración no pueda ser ni ilegal ni ineficaz. Por ello, es deber de la Administración decidir en cada caso concreto. N o decidir o decidir fuera del plazo constituyen actos irregulares de la Administración que peIjudican al particulary atentan contra la eficacia de la actividad de aquélla. Como en el accionar diario, a veces, la Administración no resuelve, la legislación nacional y la mayoría de las locales han contemplado distintas soluciones ante la morosidad administrativa, porque. de lo contrario, la carga que grava a la Administración Pública de actuar y el derecho del particular a ese respecto vendrían a ser ciertamente ineficaces si los ordenamientos jurídicos no arbitrarar.. correlativamente los mecanismos correctivos. Si ante las situaci(~ nes de pasividad administrativa no se arbitraran remedios idón~ se configurarían situaciones de indefensión, toda vez que el partcular quedaría desprotegido frente a tal inactividad. Las distintas técnicas legislativas para paliar la pasividad acministrativa se puedengraficar de la siguiente manera44 ; 1) Silencio negativo: pretensiones que requieran un pronun~.:..::­ miento expreso (art. 10, LNPA); supuestos en que es necesario ~_ reclamo administrativo previo (art. 31, modificado por ley25.3-±-.::: y supuestos de denegación tácita de los recursos admimstratiFt:: (arts. 87, 91y98, reglamentación ala LNPA). 2) Silencio positivo, en caso que una norma asílo disponga (E..:"" 10,LNPA).

44 HUTCHINSON, Tomás, "La inactividad de la Administración y su:'!:

trol", en Control de la Administración Pública, jornadas organiz¿:...: por la Universidad Austral- Facultad de Derecho, Ediciones RAP. ::.- As., 2003, pág. 161.

p. 41LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS 45

3) Amparopormora(art.28,LNPA). 4) Queja(art. 71,RLNPA). Todas estas técnicas tienen en común la pasividad administrativay son todas necesarias, como lo veremos en detalle a continuación.

A. El silencio negativo

La doctrina se mantiene unánime en cuanto a la naturaleza y operatividad del silencio negativo. "El silencio es una denegación presunta, una presunción legal y no un acto tácito o declaración de vol untad administrativa; está montado en beneficio del particular y como una facultad suya, al cual, por consiguiente, corresponde la opción, que expresamente se define, de impugnar el silencio o de esperar resolución expresa (se entiende que para impugnar luego ésta, si le conviene hacerlo), por cuanto lo que el silencio no es, en todo caso, es una manera de pronunciarse de la Administración, a la cual se le recuerda su estricta obligación de resolver y de hacerlo fundadamente". 45 El silencio administrativo, como principio, no se produce automáticamente sino cuando el particular lo determine; no opera ope legis, sino por voluntad del interesado. Ello encuentra excepción en el reclamo administrativo previo en el orden nacional a partir de la ley 25.344, supuesto éste en el que ante la omisión de la Administración de resolver se configura el silencio aun contra la voluntad del particular, quien no puede seguir esperando a que aquélla cumpla con la obligación de resolver, quien debe actuar como si en realidad el acto negatorio se hubiere cumplido. Podemos a continuación señalar los requisitos generales para que se configure el silencio negativ0 46 :

~5 GARcíA DE ENTERRiA, Eduardo, citado por HUTCHINSON, Tomás, "La inactividad de la Administración y su control", op. cit., pág. 182. "'" HUTCHINSON, Tomás, "La inactividad de la Administración y su con- !Tol", op. cit., pág. 184.

p. 42aSi'

a) Demora de laAdministración porel transcurso del plazü_:c -:: resolver. En el silencio con efecto negatorio es procedimenta1n::e--:enecesario que, transcurrido el plazo legal que tenía para reso~-;-::: la petición del particular, como mero presupuesto temporal, se c:cmine previamente alaAdministración para que, expresamer::¿ " en un sentido u otro, se pronuncie dentro de un plazo determ:..=..=.- do. De no cumplir la obligación legalmente impuesta, incurrir-¿ '2:. mora. b) Denuncia de la demora administrativa, exteriorizada po ~ ",.:: interposición del escrito de pronto despacho. Para que se produ.:-::.:: la mora administrativa es necesario que transcurra un deter= .- nado plazo en que tal inactividad persista, tras el cual, fehacictemente, el interesado haya hecho ver a la Administración sUÍL~ gularidad, es decir, al solicitar -pronto despacho- que produz.::.=. la debida resolución. c) No siempre hace falta la denuncia de demora administra:-:- va. En algunos casos, como en el sistema recursivo nacional, ve::.- cido el plazo que tiene la Administración para resolver, el interesado puede optar por la vía del silencio denegatorio sin necesida¿ que peticione pronto despacho. d) La decisión del interesado de optar por el silencio. Lo hace e~ particular prefiriendo continuar el correspondiente trámite ad.rri.- nistrativo o judicial, a esperar que la Administración resuelva. Los principales casos de silencio expresamente legislados en e~ orden nacional son los siguientes47 : a) Pretensiones que requieran un pronunciamiento concreto4E : en este caso, transcurridos sesenta (60) mas hábiles, a menos que una norma expresa fije un plazo menor, el particular podrá, sin plazo, pedir pronto despacho. La subsistencia del silencio durante treinta (30) días hábiles administrativos más, a partir del pedido de pronto despacho, faculta al particular a considerar el silencio como acto denegatorio expreso y continuar con otros remedios administrativos y judiciales.

47 GORDILLO, Agustín, op. cit., t. 4, págs. VIII-35 y ss. 48 Art. 10 de la LNPA.

pag. 47b) Reclamo administrativo previ049 : es un remedio que se otorga al particular orientado a lograr el restablecimiento de lajuridicidad en la Administración Pública cuando su orden ha sido vulnerado. El individuo puede interponer sin plazo este reclamo. De no existir pronunciamiento dentro de los noventa (90) días de presentado, el reclamante también sin plazo, requerirá pronto despacho. Si el silencio continúa durante otros cuarenta y cinco (45) días, ello permite al interesado considerar denegado su reclamo, pudiendo iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el arto 25 de la LNPA. Ya vimos que el Poder Ejecutivo, a requerimiento del organismo interviniente, por razones de complejidad o emergencia pública, podrá ampliarfundadamente estos plazos, se encuentren o no en curso, hasta un máximo de ciento veinte (120) Y sesenta (60) días respectivamente. c) Recurso de reconsideración50 : se puede considerar denegado tácitamente sin necesidad de pedir pronto despacho, a partir de treinta (30) días hábiles que se cuentan de tres maneras diferentes: si se abrió a prueba y se presentó alegato, desde la presentación de éste; si no presentó alegato, desde el vencimiento del plazo para hacerlo, y si no se abrió a prueba el recurso, el plazo de denegación tácita se computa desde la interposición del recurso de reconsideración. d) Recurso jerárquic05l : el plazo para la producción del silencio en el recurso jerárquico también es de treinta (30) días hábiles administrativos que se computan, en caso de haberse ofrecido prueba, del mismo modo que en el recurso de reconsideración. Pero en caso de no haberse abierto a prueba el recurso el plazo de denegatoria se computa no desde la interposición del recurso sino desde la recepción del expediente por la autoridad competente.

49 Arts. 30 y 31 de la LNPA. 50 Arts. 86 y 87 del RLNPA. 51 Art. 91 del RLNPA.

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e) Recurso de alzada52: este recurso tiene el mismo plazo de denegación tácita que el recurso jerárquico.

B. El silencio positivo

El silencio positivo tiende a proteger al interesado ante lainactividad formal de la Administración e incentiva a ésta a resolver de manera expresa si quiere evitar que lo pedido sea tácitamente aceptado. La configuración del silencio ante la inactividad de la Administración tiene por efecto la estimación de la petición deducida por el interesado. Su operatividad es excepcional y subordinada ala existencia de una normajurídica que concretamente le otorgue tal carácter. Se sostiene que puede acarrear graves perjuicios alaAdministración, pues bastará, en muchos casos, la negligencia del funcionario para que pretensiones tal vez desmesuradas sean estimadas. Asimismo, se ha sostenido que su práctica es dudosa ya que, producido el silencio con efecto positivo ¿cómo obligar a la Administración a que ejecute dicho acto presunto? N o obstante cabe reconocer que ofrecería una serie de ventajas en los supuestos de licencias, aprobaciones o autorizaciones.

c. El amparo por mora Finalmente, corresponde distinguir el instituto del silencio, principalmente regulado por el arto 10 de la LNPA del amparo por mora (art. 28, LNPA). Si bien ambos constituyen garantías para el particular, el primero posibilita el acceso al proceso aunque la Administración no haya dictado un acto expreso, el segundo "faculta para exigir judicialmente una decisión administrativa expresa", "uno posibilita huir del procedimiento administrativo, el otro, seguir en él hasta que concluya con una decisión fundada y expresa".

52 Art. 98 del RLNPA.