VELEZ FUNES - DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO II

p. 5Capítulo VIII LOSRECURSOSAD~STRATIVOS

Por Graciela Montesi

Sumario: I. Los recursos administrativos: Concepto amplio. II. Recurso, reclamación y denuncia. III. Requisitos formales y sustanciales de los recursos. N. Efectos de la interposición de los recursos. V. Vistas y traslados. VI. Notificación y publicación. VII. Apertura a prueba. VIII. Medios de prueba. IX. Producción y valoración de la prueba. X. Los plazos en el procedimiento administrativo. XI. Interrupción, suspensión y remisión de los plazos procesales. XII. Caducidad de las actuaciones administrativas. XIII. El silencio administrativo y el deber de resolver. XN. La suspensión del acto administrativo como consecuencia de la interposición de un recurso administrativo.

l. Los RECURSOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO AMPLIO

Los recursos administrativos, en sentido amplio, son los remedios o medios de protección del individuo para impugnar los actos y hechos administrativos que lo afectan y defender sus derechos frente a la Administración. 1

1 GORDILLO, Agustín, Tratado de derecho administrativo, t. 4: "El procedimiento administrativo", 4a ed., Fundación de Derecho Administrativo, Bs. As., 2000, pág. III-l.

p. 6Por medio del recurso administrativo se promueve el control de la legalidad (legitimidad y oportunidad) de un acto emanado de la autoridad administrativa, a fin de que se lo revoque o modifique, con el objeto de restablecer el derecho subjetivo o interés legítimo lesionado por dicho acto. El recurso administrativo tiene por finalidad la impugnación de un acto administrativo dando lugar a un nuevo procedimiento en sede administrativa. En suma, el recurso es una facultad o un derecho que se ejerce como acto de impugnación y defensa de un derecho sustancial. Por lo que frente al recurso-derecho aparece el deber jurídico de la Administración de revisar su propio acto, revocándolo o modificándolo, cuando ha vulnerado, desconocido o incumplido un derecho subjetivo o interés legítimo, por un lado, y para restablecer, por otro, el imperio de la legalidad transgredida por un proceder ilegítimo de la propia Administración. 2 Es menester distinguir los recursos en el procedimiento administrativo y en el proceso judicial. 3 a) En el caso del recurso jurisdiccional, la autoridad que lo resuelve es unjuez unipersonal o un tribunal colegiado, pero siempre imparcial e independiente, un tercero desinteresado en el proceso. En el recurso administrativo quien resuelve es, en principio, un funcionario administrativo, aunque esto admite excepción en el caso de actividades administrativas de lajusticiay del Congreso. b) En el recurso jurisdiccional el tribunal ejerce funciónjurisdiccional. En el recurso administrativo, su resolución implica el ej ercicio de función administrativa. c) En el recurso administrativo el control es de legitimidad y de oportunidad. En el recurso jurisdiccional el control es sólo de legitimidad y está destinado a restablecer el ordenamiento jurídico violado.

2 DROMI,Roberto, Derecho administrativo, Ciudad Argentina, Bs. As., 1998, págs. 928y929. 3 GORDILLO, Agustín, op. cit., t. 4, págs. I11-4 y ss.

pag. 11d) En el recurso jurisdiccional el tribunal no actúa de oficio, ya que prevalece el principio de la verdad fonnal. En el trámite de los recursos administrativos el administrador tiene facultades para actuar de oficio, impulsar el procedimiento, e instruir la prueba, y prevalece el principio de la verdad material. e) El acto que decide el recurso administrativo es un acto administrativo; el que decide un recurso jurisdiccional es una sentencia. f) La decisión que resuelve el recurso administrativo es susceptible de otros recursos administrativos y judiciales. La sentencia, en cambio, sólo es susceptible de ser impugnada por otros recursosjudiciales. g) En el ordenjudicial impera el principio de imposición de costas al vencido con pocas excepciones, mientras que el procedimiento administrativo es gratuito. h) En las acciones judiciales se exige el patrocinio letrado, en los recursos administrativos no es necesario ni habitual.

11. RECURSO, RECLAMACIÓN Y DENUNCIA

Lo esencial del recurso administrativo consiste en que se trata de un acto de impugnación de un acto o reglamento administrativo anterior, destinado a obtener del órgano emisor del acto, del superior jerárquico, o del que ejerce el control de tutela, la revocación, modificación o saneamiento del acto impugnado. A diferencia de los recursos, las meras reclamaciones no son, en principio, medios para impugnar actos administrativos. Se trata de articulaciones que pueden o no tener contenido jurídico, que presenta el administrado en ejercicio del derecho de peticionar ante las autoridades administrativas (art. 14 de la Constitución N acional) tendientes a obtener el dictado de un acto favorable o provocar el ejercicio de la potestad revocatoria ex officio que, en algunos supuestos, puede ejercer la Administración, aun cuando no hubiera un recurso administrativo fonnalmente planteado. Las meras reclamaciones se distinguen también de los recursos en que, en

p. 8principio, la Administración no se encuentra obligada a tramitarlas ni a dictar resolución definitiva, salvo en aquellos casos que el titular poseyere un derecho subjetivo que tuviera su fuente en la ley, reglamento, acto o contrato administrativo. 4 Debemos también diferenciar las reclamaciones regladas en las que si bien no se impugna un acto administrativo, la Administración tiene el deber de tramitarlas. Un ejemplo de este tipo de reclamación es la quej a, que se trata de una vía administrativa que no constituye técnicamente un recurso, en razón de que con ella el administrado no pretende la impugnación de un acto, sino corregir los defectos de trámite y particularmente el incumplimiento de los plazos legales o reglamentarios del procedimiento administrativo. 5 Un capítulo aparte merece asignar a los reclamos reglados, que constituyen un procedimiento previo para la habilitación de la instancia judicial. Dentro de estos reclamos debemos diferenciar el reclamo administrativo previo, contenido en el arto 30 de la LNPA, del reclamo impropio, establecido para la impugnación de actos de alcance general en el arto 24, inc. a, de la LNPA. El reclamo del arto 30 se interpone ante el Ministerio o Secretaría de la Presidencia o autoridad superior de la entidad autárquica correspondiente; es un remedio que se acuerda al particular, distinto y al mismo tiempo similar al de los recursos, orientado a lograr el restablecimiento de lajuridicidad en la Administración Pública cuando su orden ha sido vulnerado. En tanto presupuesto procesal para iniciar la demanda, resulta útil en la medida en que concede al Estado la oportunidad de revisar su conducta y constituye un medio para evitar la promoción de unjuicio, pues tiene por objeto que los órganos administrativos competentes examinen las pretensiones de los administrados con aquel fin. 6

4 CASSAGNE,JuanCarlos,Derecho administrativo, t. n, 7a ed. act.,Lexis Nexis Abeledo-Perrot, Bs. As., 2002, pág. 590. 5 CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, pág. 615.

6 COMADIRA, Julio Rodolfo, Procedimientos administrativos, t. 1, La Ley,

Bs. As., 2002, pág. 506.

p. 9LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS 13

a) El reclamo debe interponerse previo a demandar al Estado Nacional o a sus entidades autárquicas. b) Su contenido debe versar sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual demandajudicial. c) Se encuentran legitimados para interponer el reclamo los titulares de un derecho subjetivo o de un interés legítimo. d) El plazo de resolución del reclamo es de noventa (90) días, a cuyo término debe interponerse pronto despacho, y pasados cuarenta y cinco (45) días más sin resolución queda habilitada la vía judicial. El Poder Ejecutivo a requerimiento del organismo interviniente, por razones de complejidad o emergencia pública, podrá ampliar estos plazos a ciento veinte (120) días y a sesenta (60) días respectivamente. 7 e) La denegatoria expresa del reclamo no podrá ser recurrida en sede administrativa, profundizando con ello la distinción entre recurso yreclamo. f) La interposición del reclamo produce la suspensión de la prescripción. En caso de denegatoria expresa o tácita -producida por el silencio de la Administración-, deberá presentarse la demanda dentro del plazo perentorio de noventa (90) días hábilesjudiciales (art. 25, LNPA) a contar desde la denegatoria expresa o desde el vencimiento del plazo para resolver el pronto despacho de cuarenta y cinco (45) o sesenta (60) días, según el caso. g) N o será necesario el reclamo previo: a) en los casos expresamente previstos por la ley, por ejemplo, cuando se acciona por expropiación irregular (art. 53, ley 21.499); b) cuando se intente una repetición contra el Estado de lo pagado en una ejecución, o de un gravamen pagado indebidamente, y c) cuando se demandare al Estado por el pago de daños y perjuicios derivados de su responsabilidad extracontractual (art. 32, LNPA). Como dijimos más arriba, dentro del reclamo reglado tenemos el reclamo previo a la demandajudicial, al que nos acabamos de referir, yelreclamo impropio previstoenelart. 24, inc. a, delaLNPA.

- _-\utorizada esta ampliación por la reforma incorporada al arto 31 de la L"-PApor laley 25.344.

p. 10Este último se encuentra previsto como necesario, previo a la impugnaciónjudicial de los actos de alcance general-reglamentos. 8 a) El reclamo impropio procede cuando se afecte en forma directa e inminente un derecho subjetivo. b) Se interpone y es resuelto por el mismo órgano que dictó el acto de alcance general. c) La decisión que recaiga es irrecurrible (art. 73, primer párrafo in fine, RLNPA). d) La interposición del reclamo impropio puede producir la suspensión de los efectos del acto si se confi.guranlas causales previstas por el arto 12 de la LNPA 9 e) El reclamo impropio debe ser resuelto en el plazo de sesenta (60) días, vencido el cual, el interesado deberá interponer pronto despacho, pudiendo accionar luego de vencidos treinta (30) días sin que se haya dictado resolución (art. 10, LNPA). Finalmente, nos queda abordar el tratamiento deladenuncia administrativa, que a diferencia de los recursos y las reclamaciones puede formular el portador de un interés simple, consiste en el acto por cuyo mérito un particular pone en conocimiento del órgano administrativo la comisión de un hecho ilícito o la irregularidad de un acto administrativo o reglamento, sin que exista obligación de tramitarla o de decidirla por parte de la Administración Pública. Puedeocurrir,noobstante, queunavez acogidaladenuncia el administrado posea un verdadero poderjurídico para que la misma se tramite como recurso. Es lo que acontece con la llamada denuncia por ilegitimidad, prevista en el arto 1°, inc. e, apartado 6, de la LNPAIO La denuncia por ilegitimidad procede cuando se interpone un recurso fuera de término o el administrado presenta la correspondiente petición una vez vencidos los plazos procesales para arti-

8 COMADIRA, Julio Rodolfo, op. cit., pág. 449. 9 Las causales previstas son: razones de interés público, o para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundad amente una nulidad absoluta. 10 CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, pág. 591.

pag. 15cular los recursos administrativos correspondientes. Se trata de una denuncia inspirada en el interés que tiene el Estado en velar por el principio de legitimidad de sus actos que, de acogerse, reviste el carácter de un verdadero recurso informal que suple a los recursos de re consideración, jerárquico o de alzada, según sea el caso Y a) Puede ser resuelta tanto por el Poder Ejecutivo, como por los Ministros u órganos jerárquicamente inferiores. b) Los órganos administrativos tienen el deber de tramitar estas denuncias, pero quien las resuelve puede declararlas inadmisibles: 1) por motivos de seguridadjurídica, 02) por entenderse que medió abandono voluntario del derecho, al hallarse excedidas razonables pautas temporales. c) El trámite de las denuncias será el correspondiente al recurso que sustituya.

111. REQUISITOS FORMALES Y SUSTANCIALES DE LOS RECURSOS

La interposición de los recursos administrativos se halla sometida a un conjunto variado y abundado de formalidades que tienen como fin ayudar a la Administración a ejercer adecuadamente su potestad de controlo fiscalización. Los requisitos formales a tener en cuenta para conformar la existencia de un recurso son: a) que el recurso se plantee por escrito y, desde luego, firmado; b) que se indique nombre, apellido y domicilio del recurrente, y c) que esté presentadoentérmino(art. 77,RLNPA).Asimismo, deberán tenerse en cuenta las exigencias previstas por los arts. 15 y 16 del RLNPA: a) estar escritos en forma legible, b) redactados en idioma nacional, c) deben contener el número de expediente a que corresponda, d) si actúa en representación, invocarla y acreditarla, e) firma de los administrados o de sus representantes (art. 15); en tanto el

11 C_-\SSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, pág. 619.

p. 12arto 16 exige: a) indicación de nombre y apellido, documento de identidad, domicilio real y constituido del interesado, b) relación de los hechos, c) ofrecimiento y acompañamiento de prueba. También se prevé la exigencia de cumplir con los requisitos sustanciales para la interposición de todo recurso administrativo, los que para la doctrina se traducen enlamanifestación clara por parte del interesado de obtener un nuevo pronunciamiento de la Administración: la petición en términos claros y precisos, como así también establecer la relación de los hechos que desencadenan la petición, esto es, la fundamentación. No obstante, que las formalidades y recaudos son numerosos, el RLNPA, acogiendo el principio de informalismo, determina que cuando se advierta alguna deficiencia formal se deberá intimar al recurrente a subsanarla, y sólo en el caso de que no lo cumpla podrá la Administración desestimar el recurso. Dentro de los requisitos sustanciales para la interposición de un recurso en sede administrativa, debemos distinguir aquellos que se refieren al sujeto y los que hacen al objeto del mismo. a) Sujeto: en todo recurso intervienen dos sujetos: la Administración Pública, que decide o resuelve el recurso, yel administrado, que lo interpone. A la Administración se le exige que el funcionario que emite el acto actúe dentro de su competencia y en relación a los administrados se requiere capacidad, lo que implica estar legitimados para interponer un recurso. Tenemos que advertir el problema de la legitimación; es decir, que quien promueva un recurso tenga una aptitud específica que le permita ser parte en el procedimiento declarativo de impugnación. Debe, en consecuencia, poseer una legitimación previa, singularizada en la invocación de un derecho subj etivo o un interés legítimo y no en un interés simple. Sabemos que el interés simple o mero interés es el que tiene todo ciudadano a que la ley se cumpla, a que los servicios funcionen correctamente, a que no haya corrupción. Se caracterizan porque siempre se dan en una situación de concurrencia, hay ausencia de interés personal y directo y sobre actos reglados o discrecionales con límites normativos que determinan la conducta administra-

pag. 17tiva. Quien posee un interés simple sólo puede hacer meras denuncias 12 , poniendo en conocimiento a la Administración de la situación irregular. N o puede pretender la revocación administrativa ni la anulaciónjudicial de los actos denunciados y, como consecuencia, no puede interponer recursos administrativos ni demandajudicial alguna. En el interés legítimo hay una concurrencia de individuos a quienes el órgano jurídico otorga una protección especial por tener un interés personal y directo en la impugnación del acto. El interés debe serde un círculo definido y limitado de individuos, de modo personal y directo. El interés legítimo es de aquel que tiene una situación diferenciada respecto del resto de los ciudadanos; pretende también el restablecimiento de la legalidad cuando ha

12 La LNPA regula las denuncias en el Capítulo XIII, disponiendo: artículo 72: "Toda persona que tuviere conocimiento de la violación de Leyes, Decretos o resoluciones administrativas por parte de órganos de la Administración, podrá denunciarlo a la autoridad competente." Artículo 73: "La denuncia podrá hacerse por escrito o verbalmente, personalmente o por representante o mandatario. La denuncia escrita debe ser firmada; cuando sea verbal, se labrará acta. En ambos casos el funcioo.ario interviniente comprobará y hará constar la identidad del denunciante". Artículo 74: "La denuncia deberá contener de un modo claro, en cuanto sea posible, la relación del hecho, con las circunstancias de lugar, tiempo y modo de ejecución, y la indicación de sus autores o partícipes, damnificados, testigos y demás elementos que puedan conducir a su comprobación." Artículo 75: "El denunciante no es parte en las actuaciones, salvo cuando por la denuncia se pretenda o reclame algún derecho". Artículo 76: "Presentada una denuncia, el funcionario que la reciba la elevará de inmediato a la autoridad superior de la dependencia, si no hubiera sido radicada directamente ante la misma, y ésta deberá practicar las diligencias preventivas necesarias, dando oportuna intervención al órgano administrativo competente".

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sido violada, pero su interés no le es exclusivo ni tampoco concurrente con los de los demás ciudadanos. Comparte su interés con un grupo diferenciado de individuos. Tiene una situación en expectativa. Quien posee un interés legítimo puede reclamar su reconocimiento en sede administrativa por medio de los recursos administrativos. En sede judicial puede iniciar acción de ilegitimidad para pedir la revocación o anulación del acto que lo afecta, pero no puede solicitar indemnización por daños y perjuicios. Finalmente, el derecho subjetivo implica la predeterminación normativa de la conducta administrativa debida a un individuo en situación de exclusividad. Genera un interés propio, excluyente de la titularidad diferenciada, que habilita para exigir una prestación también diferenciada. Es la figura subjetiva activa por excelencia. Siempre traduce un interés particular más intensamente protegido, por oposición al interés concurrente o compartido y por el cual un administrado tiene la exigibilidad exclusiva a que laAdministración no se exceda en sus facultades regladas. Por consiguiente, quien posea un derecho subjetivo puede reclamar su reconocimiento ante la propia Administración por vía de los recursos administrativos, como ante lajusticia por medio de la acción de plena jurisdicción peticionando, además de la extinción del acto lesivo, el restablecimiento del derecho vulnerado y el resarcimiento de los perjuicios sufridos. b) Objeto: el objeto del recurso es un acto administrativo, pero no todos los actos administrativos son recurribles. Debemos, entonces, distinguir los distintos tipos de actos administrativos: Acto definitivo: es el que resuelve sobre el fondo del problema planteado por la necesidad administrativa o la petición del particular y produce efecto externo, creando una relación entre la Administracióny las demás cosas o personas. Su nota fundamental está en su autonomía funcional, que le permite producir derechos y obligaciones y lesionar o favorecer por sí mismo al particular. Se trata siempre de manifestaciones de voluntad que en forma definitiva definen el negocio planteado a la Administración, sin supeditar su efecto a condiciones o plazos suspensivos. El acto definitivo es el único normalmente impugnable por sí mismo porque es el

pag. 19único capaz por sí para producir el agravio al derecho subjetivo y al interés del administrado. 13 Podemos citar como ejemplo de acto definitivo, la resolución que concluye con el sumario administrativo aplicando una sanción al agente. Acto asimilable a definitivo: es aquel que, sin resolver el fondo de la cuestión, impide totalmente la tramitación del reclamo interpuesto. En tal situación el acto recibe el mismo tratamiento que el acto definitivo. Un ejemplo de acto asimilable a definitivo es la resolución que ordena el archivo de las actuaciones en las cuales se tramita el reclamo o pretensión del administrado: aunque no resuelve el fondo de la cuestión, impide totalmente la tramitación del problema de fondo y, por ello, la protección que se otorga al afectado por el acto es la correspondiente alas actos definitivos. Actos interlocutorios o de mero trámite: son aquellos productores dé efectos jurídicos directos, aunque no en cuanto al fondo de la cuestión debatida sino en cuanto al trámite. Ejemplo de este tipo de actos son, dentro del sumario administrativo, todas las medidas que se dictan durante el mismo con excepción de la resolución final, verbigracia: la iniciación del sumario, designación del sumariante, apertura a prueba, decisión de decretar el secreto de sumario, etcétera. Actos preparatorios: son aquellos que no producen efecto jurídico directo alguno, por ejemplo los dictámenes, informes, circulares. Se trata de actos que no alcanzan a ser actos administrativos y se quedan en actos no productores de efectosjurídicos directos. Finalmente decimos que los actos definitivos o asimilables a ellos son recurribles por recurso de reconsideración (art. 84) y recurso jerárquico (art. 89). Los actos administrativos interlocutorios o de mero trámite son impugnables por el recurso de reconsideración

13 ORTIZ, Eduardo, "Materia y objeto del contencioso administrativo", Revista de Ciencias Jurídicas, 5:47,89 (San José, 1965), citado por GoRDILLO, Agustín, op. cit., t. 3, pág. II-9.

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(art. 84),noporeljerárquico (art. 89,a contrario sensu). Los actos preparatorios no son impugnables a través delos recursos administrativos.14

IV. EFECTOS DE LA INTERPOSICIÓN DE LOS RECURSOS

El principal efecto que produce la interposición de un recurso administrativo es la suspensión o interrupción de los plazos del procedimiento, máxime si se precisa tomar vista del expediente. De este modo, cuando el interesado precise tomar vista de las actuaciones, se suspende por el tiempo que indique la Administración el plazo para recurrir (art. 76, RLNPA). Esta suspensión se opera en forma instantánea y automática en el instante en que el interesado presenta el pedido de vista de las actuaciones. El recurso administrativo interrumpe los términos del procedimiento administrativo, aunque contenga defectos formales o haya sido mal calificado, o sea deducido ante órgano incompetente por error excusable (art. 10, inc. e, apartado 7, LNPA). También produce la suspensión de la prescripción de la acción por un año y por una sola vez por la constitución en mora del deudor (art. 3986, CC). De este modo, un recurso o reclamación que solicite concretamente un derecho sujeto a prescripción liberatoria, o que impugne un acto que lo denegara, produce el efecto de suspender el curso de la prescripción durante un año, sin otro requisito de que ella se efectúe "en forma auténtica" y siendo suficiente autenticidad su recepción administrativa. Otro efecto importante que produce la interposición de un recurso administrativo es la suspensión de los efectos del acto, tema que abordaremos en profundidad en el último punto de este capítulo. Finalmente, otro de los efectos de la interposición de un recurso es el de ampliar las facultades o competencias del órgano administrativo, abriendo una nueva instancia que permite a la Admi-

14 GORDILLO, Agustín, op. cit., t. 3, pág. II-13.

pag. 21nistración considerar y resolver todo lo atinente a la cuestión que se plantea.

V. VISTAS y TRASLADOS

Dentro del proceso judicial, que es regido por el derecho procesal, se consagra el acceso irrestricto de las partes al conocimiento de las actuaciones como así también, el retiro del expediente en este tipo de procesos es una rutina. El acceso visual a los actuados sólo encuentra como limitación temporal el hecho que el expediente se halle "a despacho". De este modo, el traslado aparece como Ulla forma especial de notificación a las partes de los actos procesales del juzgado y de aquéllas. En el procedimiento administrativo regido por el derecho administrativo se consagra como esencial el derecho a los interesados a tener pleno acceso alas actuaciones administrativas. De esta forma, la vista de las actuaciones administrativas constituye una reglamentación del debido proceso adjetivo y se encuentra consagrada en el arto 38 del RLNPA que dispone expresamente: "La parte interesada, su apoderado o letrado patrocinante, podrán tomar vista del expediente durante todo su trámite [... ]". La norma citada estatuye el carácter informal de la vista en el procedimiento administrativo en tanto el pedido de vista puede hacerse verbalmente y no requiere de una resolución expresa para su concesión. Ahora bien, ¿cuáles son los efectos que produce en el procedimiento el pedido de vista de las actuaciones? a) No implica la suspensión del trámite del expediente, con excepción de aquellas vistas que impliquen verdaderos traslados en las que se establece un plazo perentorio para que el administrado conteste, caso este último en el que se deberá suspender el curso del procedimiento hasta tanto se evacue el traslado o se deje vencer el plazo acordado sin que el administrado lo conteste. b) El interesado puede solicitar a la Administración que se le fij e un plazo de vista de las actuaciones, estando facultado a sacar copias de las piezas que necesitare a su costa.

pag. 22c) El pedido de vista de las actuaciones produce la suspensión delplazo para recurrir durante el ténnino en que se conceda la vista. La suspensión es automática y se justifica en orden a que enla práctica administrativa argentina suele ser corriente el dictado de actos sin vista previa al particular afectado en sus derechos subjetivos o intereses legítimos.l5 d) También produce la suspensión de los plazos previstos por el arto 25 de la LNPA para interponer la demanda en sede judicial. e) La obtención de la vista implica la notificación de los actos administrativos obrantes en las actuaciones, pero en modo alguno su consentimiento. El citado arto 38 del RLNPA establece también las restricciones al otorgamiento de la vista: "[ ... ] con excepción de aquellas actuaciones, diligencias, informes o dictámenes que, a pedido del órgano competente y previo asesoramiento del serviciojurídico correspondiente, fueren declarados reservados o secretos mediante decisión fundada del respectivo subsecretario del Ministerio o del titular del ente descentralizado de que se trate". Debemos destacar que las restricciones a la posibilidad de vista de las actuaciones deben ser valoradas con criterio restrictivo y debidamentejustificado, entendiéndose en principio como reservados sólo aquellos temas que establece la normativa en vigencia y que se refieren a operativos militares y/o fuerzas de seguridad, adquisición, fabricación o venta de material bélico, estructuras orgánicas de los servicios de inteligencia, etc. (decreto 1666178).

VI. NOTIFICACIÓN y PUBLICACIÓN

El sistema de publicidad de los diversos actos que emite laAdministración Pública difiere según se trate de actos administrativos (de alcance individual), de reglamentos (de alcance general) o de actos internos o interorgánicos. 16 Mientras los dos primeros

15 CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, pág. 563. 16 CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, pág. 569.

pag. 23poseen un régimen formal, el acto interorgánico, destinado a producir efectos en principio y directamente sobre otros órganos de la Administración se caracteriza por la prevalecencia de la libertad formal en materia de publicidad (art. 104, RLNPA). El art.11 de la LNPA expresamente dispone que "Para que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto de notificación al interesado, y el de alcance general, de publicación [... ]".

Notificación del acto administrativo de alcance individual

El acto administrativo requiere para su perfección que el mismo sea notificado al particular y la reglamentación de la ley establece expresamente cuáles actos deben ser notificados: a) Los actos administrativos de alcance individual que tengan carácter definitivo y los que, sin serlo, obsten a la prosecución de los trámites; b) los que resuelvan un incidente planteado o en alguna medida afecten intereses legítimos o derechos subjetivos; c) los que decidan emplazamientos, citaciones, vistas o traslados; d) los que se dicten con motivo o en ocasión de la prueba y los que dispongan de oficio la agregación de actuaciones, y e) todos los demás que la autoridad así dispusiere, teniendo en cuenta su naturaleza e importancia. En cuanto a la forma de las notificaciones pueden llevarse a cabo por cualquier medio que dé certeza de la fecha de recepción del instrumento en que se recibió la notificación y, en su caso, el contenido del sobre cerrado, si éste se empleare. En el procedimiento administrativo nacional podrá realizarse: a) Por acceso directo de la parte interesada (apoderado o representante legal) al expediente, debiéndose en tal caso dejarse constancia expresa previajustificación de la identidad de la persona que se notifica, pudiendo exigir se le entregue una copia certificada del acto (art. 41, inc. a, RLNPA).

pag. 24b) Por presentación espontánea de la parte interesada (su apoderado o representante legal) de la cual resulte hallarse en conocimiento fehaciente del acto respectivo (art. 41, inc. b, RLNPA). c) Por cédula diligenciada en forma similar a lo previsto por los arts. 140y 141 del Código Procesal Civil y Comercial de la N ación (art. 41, inc. c, RLNPA). d) Por telegrama con aviso de entrega (art. 41, inc. d, RLNPAl. e) Por oficio impuesto como certificado expreso con aviso de recepción, debiendo la carta y documentos anexos ser exhibidos al agente postal antes de su despacho, quien los sellarájunto con las copias que se agregarán al expediente (art. 41, inc. e, RLNPA). f) Por carta documento Cart. 41,inc.f,RLNPA). g) Por los medios que indique la autoridad postal a través dE sus permisionarios, conforme a las reglamentaciones que emita (art. 41,inc. g, RLNPA). En este sentido seha admitidolanotificación por e-mail y por fax. h) Por edictos o por radiodifusión, siempre que laAdministraciónignore el domicilio del administrado (art. 42, RLNPA). En todos los casos las notificaciones deberán contener el act.:: transcripto en forma íntegra, es decir sus fundamentos y part.e dispositiva, con excepción de las cédulas y oficios donde se perro.:- te reemplazar la transcripción agregando copia autenticada de h resolución.

Publicación de los reglamentos

El arto 103 de la reglamentación dispone que los actos admini ::;- trativos de alcance general producirán efectos a partir de su Pl:.- blicación oficial y desde el día en que en ellos se determine; si m designan tiempo, producirán efectos después de los ocho días, COILputados desde el siguiente al de su publicación oficial. Por su parte, el arto 104 establece que se exceptúan del artícul: anterior los reglamentos que se refieran a la estructura orgánic2 de la Administración y las órdenes, instrucciones o circulares iLternas, que entrarán en vigencia sin necesidad de aquella pubt-

pag. 25cación. Se trata en general de actos interorgánicos que, en principio' no producen efectos jurídicos respecto de terceros ajenos a la Administración, y para los cuales basta, para su exigibilidad, el conocimiento por los destinatarios. Tratándose de una norma de alcance general, los reglamentos participan de un régimen similar al de las leyes, por lo que deben publicarse en forma íntegra en el Boletín Oficial o en otro periódico oficial de amplia circulación, no siendo válidas las publicaciones en periódicos privados o en un boletín interno de la repartición cuando el acto está destinado a terceros. MARIENHOFF relaciona la publicidad de los actos con la presunción de conocimiento de la ley atribuida a los habitantes del país, "quedando satisfecho por esa vía, el precepto constitucional según el cual 'ningún habitante de la N ación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe' (art. 19, Consti tución Nacional)". En materia de notificaciones no se debe perder de vista que con ellas no se consagra un inútil formalismo sacramental, sino que se busca lograr que el particular tenga conocimiento cierto del acto y quede debidamente informado de las posibilidades de defensa de sus derechos e intereses, es decir, que no se produzca al administrado una situación de inferioridad o dificultad para el ejercicio de tales derechos. Es por ello nulo, de nulidad absoluta e insanable, según el arto 14 de la ley, el acto por el cual se sanciona a un particular por violación de una resolución publicada en el boletín informativo de la dependencia sancionadora, si aquella no fue publicada en el Boletín Oficial, pues la primera no posee el alcance de una publicación general que permita presumir el conocimiento de los actos por todos los habitantes del país. Se deriva, como consecuencia de la falta de notificación regular de los actos administrativos que éstos no produzcan efectos jurídicos, carezcan de ejecutividad, no corran los términos para recurrir contra ellos y puedan ser revocados en cualquier momento por la autoridad que los dictó o sus superiores sin incurrir en responsabilidad. 17

17 Cm-LillIRA, Julio Rodolfo, op. cit., pág. 226.

pag. 26Se discute en doctrina y jurisprudencia si la publicidad del acto se relaciona con su validez o su eficacia. N o hay duda de que el arto 11 de la LNPA se inclina por la segunda, como así también numerosa doctrina y jurisprudencia, de lo que deriva que la falta de notificación de un acto no anula su validez sino que sólo será ineficaz hasta su notificación.

VII. APERTURA A PRUEBA

La prueba consiste en aquella actividad tendiente a acreditar la veracidad o inexactitud de los hechos que constituyen la causa objetiva de la resolución que se dicte en el procedimiento administrativo. lB Las leyes de procedimientos administrativos de la N ación y de las provincias regulan de una manera muy esquemática lo relativo a la prueba en el procedimiento administrativo, lo que hace necesario una doble concurrencia: a) se hace necesario recurrir a los principios fundamentales del procedimiento administrativo, y b) se impone la aplicación analógica de las normas que rigen el proceso judicial enlos casos no contemplados expresamente. Uno de los principios fundamentales es el de la oficialidad en la impulsión e instrucción de la prueba, según el cuallaAdministración tiene el deber legal de impulsar el procedimiento, hallándose a su cargo la realización de todas las diligencias y medidas que fueren viables para la averiguación de la verdad material, constituida básicamente por los hechos y actos que conformarán la causa del acto administrativo a dictarse. Lo expuesto no implica desplazar la intervención de los administrados en el procedimiento probatorio. Cuando el administrado expresamente solicita la apertura a prueba de las actuaciones, el así disponerlo constituye una obligación de la Administración, puesto que si el particular tiene derecho a ofrecer y producir prueba, la Administración tiene como contrapartida el deber de proveerla.

18 CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, págs. 571 y 572.

pag. 27Luego que se ha procedido a la apertura del período de prueba dejan de aplicarse los principios generales que rigen la carga de la prueba del derecho procesal conforme a los cuales corresponde al actor o a quien alega la carga probatoria de acreditar los hechos que fundan su pretensión, pues en el procedimiento administrativo' la carga de la prueba corresponde a la Administración. Finalmente, cabe precisar que en ciertas ocasiones, la Admi - nistración en lugar de disponer la apertura a prueba de las actuaciones, considera que no hay hechos controvertidos y declara la cuestión como de puro derecho. La declaración de puro derecho es improcedente no obstante si el administrado ha controvertido los hechos y solicitado la apertura a prueba, pudiendo aquella decisión recurrÍrse por afectar derechos subjetivos del impugnante. 19

VIII. MEDIOS DE PRUEBA

En relación a la admisión de medios probatorios rige el principio de la amplitud de la prueba, "[ ... ] salvo los que fueren manifiestamente improcedentes, superfluos o meramente dilatorios" (art.46,RLNPA). De este modo, el derecho po sitivo reconoce la existencia de diversas medidas de prueba20:

A Informes y dictámenes producidos por la Administración

Los informes y dictámenes de los órganos técnicos y de asesoramiento jurídico, enla medida en que configuran el o los antecedentes del acto, brindan al órgano que decide los elementos dejuicio imprescindibles para que la resolución a dictarse se encuentre provista de todas las garantías de legitimidad y oportunidad.

::; GoRDILLO, Agustín, op. cit., t. 3, pág. VI-12. ~: Seguimos en este punto CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, págs. 573/577.

p. 24....

Los informes y dictámenes pueden ser de requerimiento obligatorio o facultativo, con independencia de su fuerza vinculante y, en caso de omitirse los primeros, la decisión que se dicte adolecerá de nulidad absoluta ya que no se admite su saneamiento a posteriori del dictado del acto. La reglamentación nacional prescribe que los órganos administrativos, a quienes se les requiera un informe o dictamen, están obligados a prestar su colaboración permanente yrecíproca, fijando distintos plazos máximos para que se expidan, según tuvieran o no carácter técnico -20 o 10 días respectivamente- (arts. 14 y 48, RLNPA). En relación a sus efectos jurídicos los informes y dictámenes no tienen en principio carácter vinculante, salvo que una norma expresa así lo determine.

B. Informes de entidades privadas y públicas no estatales

Al igual que en el proceso civil, son admisibles los informes pedidos a terceros y su valor probatorio habrá de depender de las circunstancias del caso (seriedad de la institución, razonabilidad del informe). La reglamentación vigente permite esta prueba de informes y surge de ella que si los órganos o personas no contestaren los informes que le hubiesen sido requeridos en el plazo prudencialmente fijado o en sus ampliaciones, no corresponderá insistir en la producción de la prueba: el procedimiento continúa a pesar de la no recepción del informe; pero de llegar el mismo posteriormente no cabe devolverlo o excluirlo: deberá ser tomado en cuenta sin retrotraer las etapas del procedimiento.

c. Prueba testimonial El Reglamento Nacional de Procedimientos Administrativos (art. 53) sienta algunas reglas en materia de prueba testimonial,